هناك مجموعة من القيود التي تعتري صور الاستحداث الإداري على وجه الخصوص، أي المحددات التي يجب مراعاتها عند كل حالة من حالات الاستحداث، ومن أبرزها هي :
1- ان يدخل الاستحداث الإداري ضمن الاختصاصات المحددة للسلطة الادارية : انسجاما مع ما تم ذكره بخصوص الاستحداث الإداري المرتبط بالنظام الإداري، فانه هناك قيوداً جوهرية يجب الأخذ بها، وعليه فان الاستحداث المركزي، الذي تختص به الحكومة الاتحادية فيتمثل القيد الأساس فيها هو ان يكون الاستحداث الإداري يدخل ضمن الاختصاصات المحددة لها، والتي يختلف نطاق اختصاصها من دولة لأخرى؛ وذلك بحسب الرؤية الدستورية للمشرع، على سبيل المثال نذكر ان دستور جمهورية العراق لعام 2005 حدد الاختصاصات الحصرية للحكومة الاتحادية برسم السياسات الخارجية الأمن الوطني، المالية، امور المقاييس الترددات البثية والبريد المصادر الخارجية للمياه (1) ، وعليه فان أي استحداث إداري يتعلق بما سبق، يجب ان يتم من قبل الحكومة الاتحادية، والتي بدورها لا يمكنها بطبيعة الحال ان تمارس اي اختصاص بأجراء استحداث إداري يدخل ضمن الاختصاصات المشتركة، كأن تعمد لأنشاء جامعة أو مستشفى من دون الاشتراك مع الحكومة المحلية .
اما الاستحداث الإداري المشترك بين الحكومتين الاتحادية والمحلية المتمثل بإدارة النفط والغاز الذي يتم استخراجه من الحقول الحالية الكمارك الطاقة الكهربائية الصحة العامة التعليم والتربية الموارد المائية الداخلية (2)، يتضح ان نطاق هذا الاشتراك ينصرف إلى الإدارة فقط، بمعنى انه لا يتعداها إلى حدود الملكية أو التصرف بها بصورة مستقلة عن الحكومة الاتحادية، الا ان مصطلح الإدارة المشتركة يثير مجموعة من التساؤلات منها، كيفية تحقق الإدارة المشتركة ؟ ما نطاقه ؟ للإجابة، نرى أن الاشتراك يتمثل بالتزام الحكومة المحلية بتقديم المعلومات والمساعدة المطلوبة للحكومة الاتحادية في سبيل اتخاذ الإجراءات اللازمة لهذه الإدارة، وعند حصول اختلاف في وجهات النظر بين الحكومتين، فيجب ان يرجح كف الحكومة الاتحادية على الحكومة المحلية ؛ كونها المسؤولة عن رسم السياسة العامة للدولة، فضلا عن ذلك فان ترجيح الاختصاص للحكومة المحلية من شانه أن يؤدي إلى اختلاف الرؤية لدى الحكومات المحلية المختلفة، في الوقت الذي يلزم توحيد السياسات المتبعة للإدارة، لذلك يجب افساح المجال أمام الحكومة الاتحادية في هذا الخصوص؛ لتحقيق الاستقرار الإداري المرجو في الدولة .
اما بخصوص الاستحداث الإداري اللامركزي المتمثل باختصاص الحكومة المحلية بأجراء صور الاستحداث ضمن النطاق المكاني المحدد لها، فانه ترد عليه جملة من القيود ومن ابرزها هو ان يكون الاستحداث بغض النظر عن صورته منسجما مع قواعد الدستور والقوانين النافذة؛ كونها أعلى مرتبة من التشريع المحلي، والذي ينبغي أن يصدر في كنف هذه القواعد ؛ خشية تعرضها للبطلان، وذلك استنادا الأحكام المادة 122 دستور 2005 التي نصت على "ثانيا : تمنح المحافظات التي لم تنتظم في إقليم الصلاحيات الإدارية والمالية الواسعة بما يمكنها من ادارة شؤونها اللامركزية الإدارية ..." كما تم تأكيد هذا القيد الموضوعي صراحة في المادة 5 قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم 21 لعام 2008 التي نصت على "خامسا : تمارس الحكومات المحلية الصلاحيات المقررة لها في الدستور والقوانين الاتحادية في الشؤون المحلية ..." يتبين لنا ان تمتع المحافظات غير المنتظمة في إقليم بالصلاحيات الإدارية هو من أجل تمكينها من ادارة شؤونها المحلية وفق مبدأ اللامركزية الإدارية، ومن ثم فان هذا يشكل قيدا واقعيا على اختصاصها؛ كونه يعد نتيجة منطقية لفكرة التمييز بين الشؤون القومية التي تختص بها الحكومة الاتحادية وبين الشؤون المحلية التي يترك الاختصاص بشأنها للحكومة المحلية، وهذا بدوره يعد جوهر مبدأ اللامركزية الإدارية (3) .
بناء على ما سبق فان قيام الحكومة المحلية باستحداث ما يجب ان يؤدي هذا الاستحداث إلى المساس بجهة اتحادية، بمعنى ان قيام الحكومة المحلية باستحداث قسم أو شعبة ما في المرافق العامة المحلية التابعة لها، يجب ان لا يتعارض هذا الاستحداث مع اختصاص دائرة اتحادية على سبيل المثال لا يمكن للحكومة المحلية استحداث قسم يهتم بتقديم الخدمات الصحية أو التعليمية؛ لان فاقد الشيء لا يعطيه، بمعنى أن من لا يملك الاختصاص بهذا الاستحداث لا يمكنه اعطاء صلاحية لقسم أو شعبة ما بممارسة اختصاص يدخل ضمن اختصاص الحكومة الاتحادية، ومن ثم فان النطاق الموضوعي للاستحداث الإداري المحلي يجب ان ينصب على صور الاستحداث ذات الطابع المحلي، بمعنى انها لا تشكل تجاوزا على اختصاص المرفق عام اتحادي(4).
2- مراعاة النطاق المكاني للوحدات الإدارية ( في حالة استحداث إقليم أو محافظة) : ان هذه الوحدات سواء اكانت وحدات اتحادية ام محلية لا يتم استحداثها جزافا، وانما هناك جملة من القيود تفرض وجودها على هذا الاستحداث، منها يتعلق بسلامة النظام الاتحادي، فضلا عن قيود خاصة تنصرف إلى ضرورة وجود مساحة جغرافية محددة، وعدد معين للسكان في الوحدة الإدارية .... وهذا ما سنوضحه تباعا .
عند التمعن في الدستور العراقي لعام 2005 نجد أنه حدد تكوين النظام الاتحادي من عاصمة، وإقاليم، ومحافظات لا مركزية وادارات محلية (5) ، وفي الوقت ذاته نجد انه أكد ان بغداد عاصمة العراق بحدودها البلدية، اما بحدودها الإدارية فأنها تمثل محافظة بغداد (6) ، يتبين لنا وجود أكثر من نظام قانوني لبغداد، فهي تعد عاصمة ومحافظة في الوقت ذاته، وهذا من شانه ان يؤدي إلى التعارض في التطبيق للنص الدستوري عند تطبيقه، وقد فرض المشرع الدستوري قيدا على استحداث الأقاليم بعدم جواز انضمام العاصمة لأي إقليم (7)، بمعنى عدم جواز انضمام بغداد بحدودها البلدية لإقليم ما عند استحداثه .
تماشيا مع ما تم ذكره فان المساحة الجغرافية تتمثل في بقعة محددة من الارض تمارس عليها الوحدة الإدارية اختصاصاتها المحددة وفق القانون، وتبداء بانتهائها المساحة الجغرافية للوحدات الإدارية الأخرى، والتي يتم الفصل فيما بينها بموجب خطوط واضحة المعالم تسمى بالحدود الإدارية، وتعرف انها : فواصل بين التقسيمات الإدارية في داخل الدولة الواحدة تتم بتشريع (عادي) أو (فرعي يصدر من الجهة المختصة من أجل تبسيط الإدارة المحلية بتحديد اختصاصات الشخص المعنوي الذي يتولى ادارتها (8)، يتبين انها تتمثل في المساحات الجغرافية المحددة وفق القانون من أجل تحديد نطاق الاختصاص الإداري للحكومة المحلية، وقد تتعدد العوامل التي من شانها ان تؤثر في تحديد هذه المساحة للوحدة الإدارية، إذ يرى أحد الباحثين ان من أبرز هذه العوامل هو مدى قدرتها على إشباع الحاجات المحلية بالاعتماد على الموارد الذاتية (9) ، وهذا لا يمكن الاخذ به بصورة مطلقة؛ كون تحديد المساحة يرجح لأسباب متعددة منها يرجع إلى اسباب تاريخية قومية اجتماعية اقتصادية، تكاد تكون متعادلة عند تحديد النطاق المكاني للوحدات الإدارية، وعليه فان ترجيح إحدى العوامل على غيرها من شانه ان يؤدي في المستقبل إلى زعزعة الوحدة بناء على اسباب طائفية، اقتصادية مالية .
اما القيد الآخر على استحداث الوحدات الإدارية فانه يتمثل بعنصر السكان فمن الواضح لدى الفقه القانوني ان هذا مصطلح ينصرف إلى كل فرد يسكن في الدولة بما فيهم الاجانب (10) ، يتضح لنا أن مصطلح السكان ينصرف إلى المواطنين فضلا عن الاجانب، لذلك يثار هنا تساؤل هل المشرع اشتراط أن يكون سكان الوحدة الإدارية من المواطنين والاجانب معا ؟ ام احداهما ؟ للإجابة، نرى ابتداء ان نحدد معنى المواطن، والذي يتمثل بكل من يحمل جنسية الدولة التي يقيم فيها (11) ، اما الاجنبي فهو كل من لا يحمل جنسية دولة ما، فانه يعد اجنبيا بالنسبة لها، وعليه فانه يجب ان يكون سكان الوحدة الإدارية كقيد على استحداثها من المواطنين فقط ؛ ويرجع ذلك لعدة اسباب ومن ابرزها هو الأثر السياسي المترتب على هذا الاستحداث على سبيل المثال ان استحداث محافظة ما يستوجب تشكيل مجلس محافظة فيها (12)، وهذا المجلس يتكون من عدد لا يقل عن 10 عشرة اعضاء ، وتتم إضافة اليها مقعد وأحد لكل (200000) نسمة لما زاد على (1000000) نسمة، على ان لا يزيد عدد الأعضاء على 35 مقعدا لكل محافظة (13)، ومن ثم فان الأثر السياسي يتجلى في حق الانتخاب الذي يجب ان يمارس من قبل المواطنين الذين يحملون جنسية الدولة من دون الأجانب (14).
3- ان يختص المرفق العام بتحقيق الهدف المحدد له (في حالة إستحداث مرفق عام) : ان المرافق العامة سواء اكانت اتحادية ام محلية ام مرافق تابعة للهيئات المستقلة يجب ان تناط بها مهمة محددة قانونا يجب تحقيقها؛ لإشباع الحاجات خدمة للمصلحة العامة، وهذا الهدف يشكل قيدا على نشاط المرفق، بمعنى ان القيد الذي يرد على استحداث المرافق العامة بغض النظر عن طبيعتها يتمثل بالتخصص، اي اختصاص المرفق العام بتحقيق الهدف الذي استحدث من أجله، بمعنى ان يضطلع المرفق العام بتحقيق الهدف المرسوم له وفق قانونه الخاص، أي ان يختص مرفق الشرطة بحفظ الأمن الداخلي، ومرفق الصحة بتقديم الخدمات الصحية، وهكذا بالنسبة لبقية المرافق العامة .
ان قاعدة تخصيص الاهداف يقصد بها ان تعمد الجهة الإدارية المختصة بتحقيق الهدف المحدد لها قانونا، وعليه فان الحيدة عن هذا الهدف يترتب عليه اصابت قرارها بعيب الانحراف في استعمال السلطة، حتى وان كانت الإدارة تبغي من وراء تصرفها تحقيق المصلحة العامة، بمعنى أن إرادة المشرع الزمت الإدارة بتحقيق الهدف المباشر وغير المباشر الذي حدده لها، ومن ثم لا يعتد بالأهداف الأخرى التي تحققها الإدارة حتى وان كانت ترمي لتحقيق المصلحة العامة (15) ، على سبيل المثال ان المشرع حدد لمرفق القضاء مهمة الفصل في النزاعات التي تحصل بين الأشخاص، إذ يتمثل الهدف المباشر (الغرض) لهذا المرفق هو ايجاد حل للخلافات التي تحصل بين الأشخاص، اما الهدف غير المباشر (الغاية) تتمثل في تحقيق المصلحة العامة، كذلك ان المشرع حدد لمرفق الشرطة مهمة المحافظة على الأمن الداخلي، إذ يتمثل الغرض من هذا المرفق هو تحقيق الاستقرار الامني في المجتمع، اما الغاية فهي لا تخرج عن تحقيق المصلحة العامة، وعليه نلاحظ ان كلا المرفقين يختلفان في الغرض من أنشاء هما، الا انهما يتشابهان في الغاية المتمثلة بتحقيق المصلحة العامة، لذلك لا يمكن للمرفق الاول ان يتدخل في اختصاص مرفق الشرطة حتى وان كان هذا التدخل من أجل تحقيق المصلحة العامة، وهذا الكلام ينصرف ايضا لمرفق الشرطة الذي لا يمكنه التصدي لمهمة الفصل في النزاعات التي تحصل بين الأشخاص؛ كونه لا يدخل ضمن الاهداف المحددة له قانونا، كذلك هو الحال فيما يتعلق بالمرافق العامة الأخرى .
نتيجة لذلك فقد تتعدد المرافق العامة تبعا لتعدد الحاجات العامة التي يجب على الدولة تحقيقها، على سبيل المثال ان الحاجة للخدمات الصحية الجأت الدولة لاستحداث وزارة متخصصة من أجل إشباعها، كذلك هو الحال فيما يتعلق بالحاجات للخدمات التربوية، التعليمية، الخدمية ... (16) ، وعليه فان قيام مرفق عام بتحقيق مصلحة عامة لا تدخل ضمن الاهداف المحددة لها، يعد انحرافا لاستعمال السلطة، والتي تصيب ركن الغاية في القرار الإداري، كون هذا الركن له اتصالا وثيقا مع المضمون الاجتماعي لنشاط الإدارة العامة، إذ ان ممارسة الإدارة لنشاطها يجب ان تنصب غايته لخدمة المجتمع من أجل تحقيق المصلحة العامة، والتي تتمثل بسير المرفق العام انتظام واستمرار (17) ، وعليه فان قيام إحدى المرافق العامة باستحداث إداري ما لا يدخل ضمن الاهداف المحددة له، يترتب عليه بطلان هذا الاستحداث حتى وان كانت غايته هي تحقيق المصلحة العامة .
4- ضرورة توافر التخصيص المالي (في حالة الاستحداث المتعلق بالوظيفة عامة) : سبق ان وضحنا ان هذا الاستحداث ينصرف للدرجة المالية والوظيفة العامة، إذ ان القيد الأساس الذي يجب مراعاته في هذا الجانب هو ضرورة توفر التخصيص المالي في الموازنة العامة للدولة من أجل استحداث الوظائف العامة، إذ ان العلاقة التي تربط بين استحداث الوظيفة والتخصيص المالي هي علاقة طردية، بمعنى ان توافر التخصيص يترتب عليه إمكانية تحقق الاستحداث والعكس صحيح، واستنادا لذلك فقد تم تخصيص مبلغ مالي قدره ترليون دينار لتحويل الإداريين والمحاضرين والاجراء، والعقود كافة، وقراء المقاييس، في الوزارات كافة وفق قرار مجلس الوزراء رقم 315 لسنة 2019 ، فضلا عن تعيين الخريجين من حملة الشهادات العليا والأوائل (18).
فضلا عن ذلك ان هذا الاستحداث يفرض قيدا جوهريا ينبغي مراعاته من قبل الجهة المختصة، ويتمثل بضرورة سن قانون من لدن السلطة التشريعية بعد اعداد مشروع قانون بذلك من قبل السلطة التنفيذية؛ وذلك بسبب الجنبة المالية التي يفرضها الاستحداث، والذي بدوره يتطلب موافقة مجلس الوزراء، كون القوانين ذات الجنبة المالية يجب ان تقدم من السلطة التنفيذية متمثلة بمجلس الوزراء، ومن ثمة موافقة السلطة التشريعية (19).
5- مراعاة المساواة امام أعباء الوظيفة العامة (حالة الاستحداث المتعلق بالموظف العام : كما بينا في الفصل السابق أن هذا الاستحداث يتعلق باستحداث حقوق وعقوبات انضباطية بحق الموظف العام، والقيد الجوهري في هذا الخصوص يتمثل في مبدأ التناسب الذي يقضي بتحقيق المساواة في العلاقة الوظيفية بين حقوق الموظف العام وواجباته من جانب، وبين جسامة المخالفة والعقوبة التي تفرض عليه من جانب آخر، بمعنى عند إرادة الجهة المختصة استحداث حقوق للموظف ينبغي عليها ان تعمد على مراعاة طبيعة العمل الذي يؤديه الموظف في المرفق العام، والحقوق المراد استحداثها ،له على سبيل المثال ان استحداث مخصصات خطورة مقدارها (500000) خمسمائة الف دينار، ومخصصات خطورة مقدارها 75% من الراتب الاسمي لمنتسبي السلطة القضائية كافة (20) ، يرجع إلى مراعاة المشرع للأعباء الملقاة على عاتقهم، فضلا عن تحسين مستواهم المعاشي (21) ، كذلك هو الحال عند استحداث عقوبة انضباطية يجب تناسب العقوبة مع جسامة المخالفة المحتملة من قبل الموظف .
____________
1- المادة 110 الدستور العراقي لعام 2005 .
2- المادتين 112 - 114 الدستور العراقي لعام 2005 .
3- د. رائد حمدان المالكي، الحكومات المحلية - دراسة لمبادئ نظام الحكم المحلي وتطبيقاته في بعض الدول بريطانيا، فرنسا، مصر، بالمقارنة مع العراق، مكتبة السنهوري، بيروت، 2019 ، ص 220 .
4- قرار المحكمة الاتحادية العراقية ذي العدد 46 اتحادية | تمييزا 2013 في 123 2013 المتضمن (ليس من صلاحيات مجلس المحافظة المنصوص عليها في البند اولا من المادة 2 والمادة 7 من قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم 21 لسنة 2008 إصدار تشريعات تمس أعمال دائرة ممولة ذاتيا، ومرتبطة بوزارة اتحادية) .
5- المادة 116 دستور جمهورية العراق لعام 2005 نصت (يتكون النظام الاتحادي في جمهورية العراق من عاصمة وأقاليم ومحافظات لا مركزية وادارات محلية) .
6- المادة 11 دستور جمهورية العراق لعام 2005 نصت على بغداد عاصمة جمهورية العراق اما المادة 124 نصت على اولا: بغداد بحدودها البلدية، عاصمة جمهورية العراق وتمثل بحدودها الإدارية محافظة بغداد)
7- المادة 124 دستور جمهورية العراق لعام 2005 نصت على (ثالثا : لا يجوز للعاصمة ان تنضم لإقليم) .
8- أسماء طه محمد التنظيم القانوني للحدود الإدارية في العراق -دراسة مقارنة رسالة ماجستير، كلية القانون، جامعة كربلاء، 2018، ص 11.
9- كاظم حسن كاظم، التنظيم القانوني لاستحداث الأقضية والنواحي دراسة مقارنة ، رسالة ماجستير، كلية القانون، جامعة ذي قار، 2020، ص 19 .
10- د. عدنان عاجل عبيد القانون الدستوري النظرية العامة والنظام الدستوري في العراق، دار الوثائق والكتب، ط2، 2013، ص5 .
11- ينظر المواد (2، 3، ،5،4 ) قانون الجنسية العراقي رقم 26 لسنة 2006 النافذ، المواد (1) - (6) قانون الجنسية المصري رقم 26 لسنة 1975 المعدل المادتين (2 ) (3) قانون الجنسية وجوازات السفر الإماراتي رقم 17 لسنة 1972 .
12- المادة 22 الدستور العراقي لعام 2005 نصت على رابعا : ينظم بقانون انتخاب مجلس المحافظة وصلاحياتها)، واستنادا لذلك تم إصدار قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم 21 لسنة 2008.
13- المادة 3 قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم 21 لسنة 2008 نصت على اولا : .1 يتكون مجلس المحافظة من (10) عشرة مقاعد يضاف اليها مقعد وأحد لكل (200.000) مائتي ألف نسمة لما زاد على (1.000.000) مليون نسمة بحسب احدث احصائية معتمدة وفقا للبطاقة التموينية التي على أساسها تم وضع سجل الناخبين على ان لا يزيد على (35) خمسة وثلاثين مقعدا .
14- المادة 20 دستور جمهورية العراق لعام 2005 نصت على "للمواطنين رجالا ونساء حق المشاركة في الشؤون العامة، والتمتع بالحقوق السياسية بما فيها حق التصويت، والانتخاب، والترشيح"، المادة 87 الدستور المصري لعام 2014
15- د غازي فيصل مهدي و د عدنان عاجل عبيد القضاء الإداري دراسة قانونية حديثة مقارنة بالنظام الفرنسي والمصري والعراقي، منشورات مكتبة دار السلام القانونية، ط3، العراق، النجف الاشرف، 2017 ، ص202 .
16- قانون وزارة الصحة العراقي رقم 10 لسنة 1983 قانون وزارة التربية العراقي رقم 22 لسنة 2011، قانون الصحة العامة المصري رقم 47 لسنة 2008 ، قانون الصحة العامة الإماراتي رقم 13 لسنة 2020 .
17- د. ماهر صالح علاوي الجبوري، الوسيط في القانون الإداري، جمهورية العراق وزارة التعليم العالي والبحث العلمي، 2009، 358 .
18- جدول أ قانون الدعم الطارئ للأمن الغذائي والتنمية العراقي رقم 2 لسنة 2022 نص على " 2- على مجلس الوزراء، ووزارة المالية اتخاذ الإجراءات اللازمة لغرض تحويل المحاضرين والإداريين والعقود كافة، والاجراء، وقراء المقاييس في الوزارات كافة وفق قرار مجلس الوزراء رقم 315 لسنة 2019 وتلتزم وزارة المالية بتعيين الأوائل وحملة الشهادات العليا من الخريجين" .
19- المادة 80 ثانيا دستور جمهورية العراق لعام 2005 . 2
20- المادة 1 قانون امتيازات المحققين القضائيين رقم 80 لسنة 2012 .
21- ينظر الاسباب الموجبة لقانون امتيازات المحققين القضائيين رقم 80 لسنة 2012 .

اخر الاخبار

اخبار العتبة العباسية المقدسة

في مستشفى الكفيل.. نجاح تداخل جراحي لمريضة تعاني من اعوجاج في العمود الفقري

تزامنًا مع أيام الشهر المعظم.. المجمع العلمي يقيم أنشطة قرآنية في بابل والمثنى

الهيأة العليا لإحياء التراث تنهي استعداداتها لإقامة المؤتمر التمهيدي الأول لإحياء ألفية حوزة النجف الأشرف

قسم صناعة الشبابيك يواصل أعمال إدامة الشباك السابق لمرقد الإمامين العسكريين (عليهما السلام)

المزيد

الآخبار الصحية

عادات يومية تدمر قلبك بصمت.. خبراء يطلقون التحذير

خبراء تغذية يكشفون "أفضل وقت لتناول الإفطار"

أطعمة تزيد فرص وفاة مرضى السرطان 60 بالمئة.. ما هي؟

اختبار ثوري جديد يكشف مبكرا عن سرطان البنكرياس

المزيد

الآخبار التكنلوجية

الذكور أم الإناث؟ دراسة "تنسف الشائع" بشأن التوحد

خبير يكشف عن اقتراب العلماء من فك شفرات "لغات الحيوانات" !

دراسة تدفعك لشراء ساعة ذكية "فورا".. هذا ما تقوله عن قلبك

علماء حاصلون على "نوبل": الذكاء الاصطناعي لن يستبدل الإنسان

المزيد

مواضيع ذات صلة

خصائص الاستحداث الإداري

رقابة القضاء الإداري على الاستحداث الإداري

القيود العامة للاستحداث الاداري

رقابة القضاء الدستوري على الاستحداث الإداري

الرقابة الشعبية على الاستحداث الإداري

الرقابة الرسمية على الاستحداث الإداري

الاستحداث الإداري المشترك

الأثر المالي للاستحداث الإداري

الأثر الإداري للاستحداث

استحداث عقوبة انضباطية

استحداث درجة وظيفية

استحداث درجة مالية