تعود جذور العفو العام إلى القانون اليوناني القديم حيث كان يطلق عليه (الالغـاء العام) وكان يمنح من خلال رسائل تسمى رسائل الالغاء.(1)        والعفو العام قانون تصدره السلطة التشريعية او من يمارس صلاحياتها لالغاء بعض الجرائم ،ومحو كل ما يترتب عليها من نتائج فتصبح وكأنها لم ترتكب فاذا صدر العفو العام بعد ارتكاب الجريمة وقبل الحكم امتنعت ملاحقة الفاعل وان صدر بعد الحكم سواء اصبح مبرما ام لم يصبح. الغاه والغى كل اثر له.(2) وعليه فان اثر العفو العام لا يقتصر على ازالة الصفة الجنائية للفعل بل يتعداه ليزيل كل ما يترتب على هذه الصفة من اثار وما قام عليها من اجراءات سواء اكانت اجراءات اتهام ام تحقيق ام محاكمة(3)، ويعد ذلك بمثابة استثناء لهذا الفعل من تطبيق احكام قانون العقوبات ، فان كانت المحكمة قد ابتدات المحاكمة يصبح اتمامها مستحيلا ،وان كانت العقوبة قد صدرت تمحى مع كل ما يترتب عليها من نتائج كما تمحى الجريمة نفسها ويعد الجاني كانه لم يرتكب الجريمة ويعد الحكم الصادر وكان لم يكن ،ومع ذلك فانه من المقرر ان العفو العام لا يمكنه ان يزيل الفعل المادي ذاته ويرفع الضرر الذي احدثه الفعل اذ ليس لقوة القانون ان تمحو ما تثبته قوة الاشياء، وعليه لا يمنع العفو العام من رفع الدعوى المدنية او الانضباطية ،ولا الاجراءات الادارية التي اتخذت بوصفها اثرا للوقائع الثابتة في الحكم بالادانة كسحب الرخصة او اغلاق المحل.(4) وفي حكم له قضى مجلس الدولة الفرنسي بأن من حق الادارة ان تستبعد شخصا من التعيين في وظيفة مؤسسة ذلك على الوقائع ذاتها المعفو عن ارتكابها.(5) ولكنه لم يجز للسلطة التاديبية ان تبني قرارها التاديبي على العقوبة الجنائية نفسها التي محاها العفو الشامل اذ لا يجوز ان تظهر هذه العقوبة من جديد في أي مستند رسمي.(6) ولكن المشرع الفرنسي كان كثيرا ما يتدخل ليحدد بنفسه مدى الاثار التي يرتبهـا قانون العفو العام ولهذا السبب تتفاوت اثار القوانين الصادرة بالعفو حسب تفاوت وجهة النظر التي يتبناها المشرع وما اذا كانت موسعة او مضيقة لهذه الاثار غير ان المبادئ العامة التي تحكم اثار العفو العام تضمنها قانون العفو الشامل الصادر في 6 اب سنة 1953.(7) كما ان المجلس الدستوري الفرنسي اكد في 20 تموز 1988 بان قانون العفو يمكن ان يشمل اثار العقوبات الانضباطية والافعال التي ادت إلى فرضها شانها في ذلك شان اثار الجرائم الجنائية مع الاخذ في الحسبان القوانين التي تستثني من العفو الجرائم الانضباطية المخلة بالاخلاق والشرف. ومن بين القوانين التي شملت العقوبات الانضباطية بالعفو العام قوانين العفو الصادرة في 31/تموز/1959 و18/حزيران/1966 و 30/حزيران/1969 و 21/كانون الاول/1972 و 16/تموز/ 1974 و 4/اب/ 1981 و20/تموز/1988 و 29/تموز/1988 واخيرا العفو الذي صدر في 30/اب/1995.(8) ومن المبادئ التي تقررت في قانون 6/اب/1953 واستقرت عليها احكام مجلس الدولة الفرنسي ما ياتي.(9)

1. يجب اختفاء كل ذكر للعقوبات الصادرة نتيجة لافعال معفو عنها من ملفات الموظفين فقد الغى مجلس الدولة الفرنسي في حكمه الصادر في 18/5/1960 في قضية (Glon) قرار فصل موظف لانه كان مبنيا على تقرير يشير إلى عقوبات سبق العفو عنها.(10)
2. لا يجوز ان تكون الوقائع المعفو عنها سببا لعقوبات وهذا ما اكده المجلس في حكمه الصادر في 6/5/1970 وحكمه الصادر في 11/7/1990(11) الا ان هذه الوقائع يبقى ذكرها في الملف ويمكن ان تؤخذ في الحسبان بصدد أي اجراء ليس له طابع العقوبة.(12)
3. لا يرتب العفو العام الحق للموظف بالعودة إلى الوظيفة التي فصل منها بقوة القانون الا اذا نص قانون العفو صراحة على ذلك.(13) وقد كان مجلس الدولة الفرنسي مترددا في اعمال هذا المبدا حيث قضى في بعض احكامه بان على الادارة اعادة الموظف إلى وضعه الطبيعي بينما قضى في احكام اخرى بان العفو العام لا يتضمن أي حق من حيث العودة وتبقى هذه الاعادة اختيارية لان صدور العفو العام يكون مجردا من أي اثر رجعي وهذا الحل الاخير تاخذ به اغلب تشريعات العفو ويميل القضاء إلى ترجيحه(14) رغم ان مبدا عدم سريان اثار العفو العام على العقوبات الانضباطية كان المجلس يقصره على العقوبات الاصلية ويستثني منه العقوبات التبعية المترتبة على الحكم الجنائي.(15)
4. لا يعفي العفو الموظف من اصلاح الضرر الذي الحقه بالمرفق ولا يستحق ما قطع من راتبه اثناء فصله(16).

اما لو كان الموظف الذي صدر عفو عام بحقه قد عوقب (قبل صدور العفو) بانهاء علاقته الوظيفية بعقوبة اصلية (حيث يجيز القانون الفرنسي ...) فان قانون العفو يسري على هذه العقوبة بوصفها عقوبة جنائية اصلية انصب قانون العفو عليها وذلك مع عدم احتساب المدة التي قضاها الموظف خدمة مستمرة له حيث ان قضاء هذه المدة خارج الخدمة يعد من الاثار التي سبق تنفيذها صدور قانون العفو مما يحول بينها وبينه. كما ان قوانين العفو كانت تستبعد الجرائم المخلة بالشرف والنزاهة من نطاق سريانها.(17) اما في مصر فان الاصل هو ان لا اثر للعفو عن الجريمة (العفو العام) في المجال الانضباطي للواقعة ما لم ينص المشرع في قانون العفو على ذلك صراحة(18) الا اذا كان الجزاء التاديبي يشكل عقوبة تبعية او تكميلية بالنسبة إلى العقوبة الجنائية(19) ومع ذلك فان هنالك اتجاه اخر يرى ان العفو العام يمحو الصفة الجرمية عن الفعل سواء اكانت هذه الصفة جنائية ام تاديبية فيجعله كما لو كان مباحا فاذا كون هذا الفعل جريمتين احداهما جنائية والاخرى تاديبية فكيف يقبل القول انه مباح بالنسبة إلى الجريمة الجنائية ومجرم بالنسبة إلى الجريمة التاديبية خاصة وان الاولى اشد جسامة وخطرا من الثانية(20) كما ان عمومية النصوص المقررة للعفو العام ليس فيها ما يقيد اطلاقها ويخصص سريانها او يقصره على مجال دون اخر فلا حكمة من قصر سريانها اذن على الجرائم والعقوبات الجنائية .فضلا عن ان جعل الجزاء التاديبي محلا للعفو العام اذا كان اثرا تبعيا للعقوبة الجنائية ولا يكون كذلك اذا فرض منفردا بواسطة احدى السلطات او المحاكم التاديبية امر ينطوي على تناقض لا مبرر له (كما يرى اصحاب هذا الاتجاه).(21) لكننا وبتواضع نميل إلى ترجيح الراي الاول اذ لا مناص من التسليم باستقلال الجريمة الانضباطية عن الجريمة الجنائية لاسباب واسس ...(22) ولا ينفي هذا الاستقلال وجود بعض حالات التشابك ومن هذه الحالات الموضوع الذي نحن بصدده فكما ان المسؤولية المدنية واحكام التعويض وحقوق الغير لا يشملها قانون العفو العام فكذلك المسؤولية الانضباطية كقاعدة عامة. ولا يمنع ذلك من النص صراحة في قانون العفو على ان يمتد اثره إلى العقوبات الانضباطية خصوصا وان هذا الاستقلال يتلاشى فيمتد اثر العفو العام تلقائيا إلى العقوبة الانضباطية اذا كانت اثرا تبعيا للحكم في الجريمة المعفو عنها. اما المحكمة الادارية العليا في مصر فقد قضت بان قانون العفو لا يمحو عن الفعل المعاقب عليه الا صفة الجريمة الجنائية دون صفة الجريمة التاديبية. كما لا يترتب عليه اسقاط العقوبات التي نفذت او الاثار التي وقعت في المدة التي سبقت صدوره ،ومن ثم فلا يترتب عليه اسقاط الاثر الخاص بانتهاء خدمة الموظف الذي كان قد اتخذ بحقه نتيجة للحكم الجنائي لانه اثر فوري للحكم ويقع مباشرة وبقوة القانون بوصفه نتيجة حتمية له ويستنفد غرضه بمجرد وقوعه وذلك بقطع العلاقة الوظيفية بين الموظف المحكوم عليه والادارة مما يعد اثرا سابقا على صدور قرار العفو ولا يزول بصدوره.(23) وفي تقديرنا المتواضع انه على الرغم من ان هذا الحكم قد عبر بشكل جلي عن استقلال الجريمتين الانضباطية والجنائية احداهما عن الاخرى الا انه كان قاسيا بشان تفسير عدم رجعية قانون العفو العام إلى الماضي بحرمان الموظف المفصول من العودة إلى وظيفته في حين ان المقصود بعدم الرجعية كما نرى هنا هو ان لا تكون هذه العودة باثر رجعي تسبق صدور العفو. واذا كان قانون العفو العام عن الجريمة الجنائية لا يشمل العقوبة الانضباطية الاصلية المنهية للعلاقة الوظيفية فانه يشمل العقوبة المنهية لهذه العلاقة عندما تفرض كاثر للحكم الجنائي المشمول بالعفو العام ولا يهم بعد ذلك ما اذا كان هذا الانهاء قد فرض وفقا لقانون العقوبات أم وفقا لقانون التوظيف. الا ان ما ينبغي ملاحظته هو عدم سريان قانون العفو العام على ما نفذ من اثار قبل صدوره اذ تبقى هذه الاثار صحيحة ومشروعة وعليه لا يمكن اعادة الموظف المشمول بالعفو إلى وظيفته باثر رجعي من تاريخ انهاء خدمته كما لا تحتسب الفترة التي قضاها الموظف خارج الوظيفة خدمة متصلة له ومن ثم لا يستحق عنها أي مرتب او حق في الترقية لان هذه الاثار ترتبت ونفذت بحق الموظف قبل صدور قانون العفو فلا يمسها هذا القانون مثلما لا يمس العقوبة الانضباطية الاصلية المنهية للعلاقة الوظيفية لاستقلالها عن الجريمة الجنائية وعقوبتها الا اذا نص قانون العفو على ذلك.(24) اما في العراق فان العفو العام يصدر بقانون ويترتب عليه انقضاء الدعوى ومحو حكم الادانة الذي يكون قد صدر فيها، وسقوط جميع العقوبات الاصلية والتبعية والتكميلية والتدابير الاحترازية ولا يكون له اثر على ما سبق تنفيذه من العقوبات ما لم ينص قانون العفو على غير ذلك واذا صدر العفو العام عن جزء من العقوبة المحكوم بها فان ذلك يعد بحكم العفو الخاص وتسري عليه احكامه .ولا يمس العفو العام الحقوق الشخصية للغير.(25) وقد تضمن قانونا الانضباط رقم 69 لسنة 1936 ورقم 14 لسنة 1991 نصوصا تجيز انهاء العلاقة الوظيفية للموظف بالعزل او الفصل عند الحكم عليه في جريمة جنائية ...  وعليه اذا ما صدر قانون بالعفو العام عن الجريمة الجنائية التي جاء انهاء العلاقة الوظيفية اثراً تبعيا او تكميليا للحكم فيها فان هذه العفو يشمل هذه العقوبات(26) بغض النظر عما اذا استند في فرضها على قانون الانضباط ام على قانون العقوبات .اما في حالة انهاء العلاقة الوظيفية بعقوبة انضباطية اصلية عن فعل يشكل في الوقت نفسه جريمة جنائية فان قانون العفو العام عن الجريمة الجنائية لا يشمل انهاء العلاقة الوظيفية المفروض على الموظف عن جريمة انضباطية تستقل عن الجريمة الجنائية وان كونهما فعل واحد ما لم ينص قانون العفو على ذلك.(27) وعليه فان عقوبة الفصل التي تفرض طبقا للمادة (8/سابعا/ب) من قانون الانضباط رقم 14 لسنة 1991 تكون مشمولة تلقائيا بقانون العفو عن الجريمة التي فرض الفصل كاثر تبعي للحكم الجنائي فيها في حين لا يشمل العفو عقوبة الفصل التي تصدر استنادا على المادة (8/سابعا/أ) حتى لو شكل الفعل الذي عوقب عنه الموظف بالفصل جريمة جنائية صدر قانون بالعفو عنها الا اذا تضمن قانون العفو العام نصا بشمولها به ذلك لان عقوبة الفصل هنا صدرت بوصفها عقوبة انضباطية اصلية مستقلة عن الجريمة الجنائية وعقوبتها.(28) كما ساير المشرع العراقي ما جرت عليه القاعدة العامة في فرنسا ومصر في استبعاد الجرائم المخلة بالشرف عن نطاق سريان العفو العام مع التوسع في ذلك ليشمل جرائم اخرى حيث استثنى جرائم اللواط والزنى بالمحارم والمتاجرة بالمخدرات واختلاس او سرقة اموال الدولة او اية جريمة عمدية تقع عليها.(29) هذا فضلا عما تضمنته بعض قوانين العفو العام من استثناءات لبعض الجرائم من احكامها كما في قرار مجلس قيادة الثورة المنحل رقم (103 لسنة 991) الذي استثنى جرائم القتل وهتك الاعراض والسرقة،(30) وقراره رقم (126 لسنة 1991) الذي استثنى جرائم القتل العمد وهتك الاعراض،(31) وقراره رقم (64 لسنة 1995) الذي استثنى جرائم التجسس والقتل المقترن بالسرقة والاعتداء على الموظفين والمكلفين بخدمة عامة اثناء تادية واجباتهم او بسببها والرشوة والاغتصاب،(32) وقراره رقم (226 في 20/10/2002)(33) الذي استثنى العرب المحكومون والمتهمون بالتجسس لصالح الكيان الصهيوني وامريكا من شمولهم بالعفو العام الصادر بقرار المجلس رقم (225 في 20/10/2002) الذي لم يكن عند صدوره قد استثنى اية جريمة من العفو العام الذي صدر بموجبه،(34) الامر الذي يعد في تقديرنا المتواضع سابقة خطيرة في هذا المجال حيث ادى العفو العام بالصيغة التي صدر فيها إلى اطلاق سراح مجرمين محترفين تحمل المجتمع وزر تركهم احرارا قبل وبعد احتلال العراق كما ادى الى شمول جرائم خطيرة (كالزنا بالمحارم وغيرها) بالعفو في حين ان القوانين النافذة تحظر شمولها به فكان هذا العفو خطوة غير موفقة من المشرع تركت اثارا سلبية خطيرة على المجتمع في ميادين كثيرة وخصوصا في المجال القانوني والاجتماعي والامني. والملاحظ في مختلف القوانين ان العفو العام لا يصدر الا بقانون لكونه في الواقع يؤدي إلى تعطيل تطبيق القانون ازاء بعض الافعال فيمس القوة القانونية للنص ومن ثم لا يصح ان تملك اصداره سوى السلطة التي اختصت باسباغ القوة القانونية على النص،(35) ولكن درج العمل في العراق على اصدار العفو العام بقرارات لمجلس قيادة الثورة المنحل لها قوة القانون ، واخيرا لابد ان نشير إلى ان العفو العام اذا ما صدر عن جزء من العقوبة عد في حكم العفو الخاص .... .

___________________

1- د. محمد محمود ندا/ انقضاء الدعوى التاديبية/ط1/ دار الفكر العربي القاهرة/ 1981 ص146.

2- د. عبد الوهاب حومد: الحقوق الجزائية العامة/ ط6/ المطبعة الجديدة/ دمشق 1963ص382.

3- د, محمد محمود ندا/ مصدر سابق ص148.

4- د. محمد عصفور: جريمة الموظف العام واثرها في وضعه التاديبي/ دار الجيل للطباعة 1963ص260.

5- حكم المجلس في 20/2/1925 وحكمه في 7/1/1949. ص260.

6- حكم المجلس في 13/6/1947. المصدر نفسه ص261.

7- المصدر نفسه ص262.

8- Rene Chapus, Droit Administratif General Tome2 BE Edition Montchrestien, 1995 p.298.

9- لمزيد من التفاصيل راجع رسالتنا للماجستير/ ص126 وما بعدها.

10 و11 و 12 و 13-Rene Chapus, Op, Cit, P.299 .

14و15- د. محمد عصفور/ جريمة الموظف العام واثرها في وضعه التاديبي/ مصدر سابق ص263.

16- المصدر نفسه ص261.

17- وذلك دون تحديد المقصود بالشرف والنزاهة بدقة ، المصدر نفسه ص266.

18- د. عبد الفتاح حسن: التاديب في الوظيفة العامة/ دار النهضة العربية/ القاهرة 1964ص222.

19- د. عبد القادر الشيخلي: النظام القانوني للجزاء التاديبي/ دار الفكر للنشر والتوزيع/ عمان 1983ص474.

20- د. محمد محمود ندا/ مصدر سابق ص148.

21- د. مصطفى عفيفي: فلسفة العقوبة التاديبية واهدافها، دراسة مقارنة/ القاهرة 1976ص455-456.

22- فتوى مجلس الدولة المصري رقم 6906 في 18/11/1953. د. محمد جودت الملط: المسؤولية التاديبية للموظف العام/ دار النهضة العربية/ القاهرة 1967 ص394.

23- حكم المحكمة الادارية العليا الصادر في 10/1/1965. منشور لدى د.مغاوري محمد شاهين/ القرار التاديبي ،ضماناته ورقابته القضائية بين الفاعلية والضمان/ مكتبة الانكلو المصرية 1986 ص826.

24- فتوى مجلس الدولة المصري رقم 6906 في 18/11/1953. د.محمد جودت الملط/ مصدر سابق ص394.

25- المادة (153) من قانون العقوبات رقم 111 لسنة 1969 المعدل. علما ان قانون العقوبات البغدادي لم يتضمن مثل هذا النص وان كانت المادة (26/11) من القانون الاساسي (دستور 1925) قد نصت على ان (للملك ان يخفف العقوبة او يرفعها بعفو خاص وبموافقة المجلسين يعلن العفو العام) ثم نيطت هذه السلطة برئيس الجمهورية واصبح العفو العام لا يصدر الا بقانون في دساتير العهد الجمهوري ومثالها ما ورد في المادة (52) من دستور 1964 والمادة (51) من دستور 1968.

26- لم يتضمن قانون الانضباط رقم 41 لسنة 1929 نصا من هذا النوع سوى ما ورد في المادتين الرابعة عشرة والرابعة والاربعين واللتين لا يمكن عد ما يتخذ بمقتضى أي منهما عقوبة انضباطية تبعية. راجع رسالتنا للماجستير/ مصدر سابق 130-131.

27- نص قانون العفو العام رقم 65 لسنة 1966 في المادة (الاولى/2)على انه (يعفى عفوا عاما المحكومون… والمعاقبون بالعقوبات الانضباطية والتاديبية…) منشور في الوقائع العراقية /العدد 1292 في 28/7/1966.

28- رسالتنا للماجستير/ مصدر سابق ص132-133.

29- قانون العفو العام رقم 110 لسنة 1988 المنشور في الوقائع العراقية/ العدد 3221 في 26/8/1988 وقرار مجلس قيادة الثورة المنحل رقم 120 لسنة 1994 المنشور في الوقائع العراقية/ العدد 3526 في 5/9/1994.

30- منشور في المجموعة التشريعية لاشهر كانون الثاني، شباط، اذار، نيسان 1991 ص75.

31- منشور في المجموعة التشريعية لاشهر (ايار، حزيران، تموز، اب) لسنة 1991 ص95.

32- منشور في الوقائع العراقية/ العدد 3575 في 7/8/1995.

33 و34- منشوران في الوقائع العراقية/ العدد 3954 في 28/10/2002.

35- د. احمد فتحي سرور / الوسيط في قانون العقوبات- القسم العام/ دار النهضة العربية/ القاهرة 1981 ص901.