من المبادئ العامة أن العقوبة لا تفرض بحق موظف مخالف إلا من قبل سلطة صاحبة صلاحية، أي محددة حصرة في القوانين والأنظمة.

"L'autorité ou les autorités compétentes pour exercer le pouvoir disciplinaire, c'est-à-dire pour engager les poursuites et pour se prononcer à l'issue de la procédure sont celles que les textes désignent " (1)

وقد تختلف هذه السلطة من بلد إلى آخر، فتميز بين من يعتمد النظام الرئاسي، ومن يعتمد النظام المؤلف من هيئات إدارية ذات صفة قضائية، كذلك هناك من يعتمد النظام القضائي لتأديب الموظفين.

أما في لبنان فتتعدد الجهات المخولة فرض العقوبة التأديبية، إذ يعتمد لبنان الأنظمة الثلاث أي الرئاسي (السلطة الإدارية)، شبه القضائي(  الهيئة العليا للتأديب والتفتيش المركزي) والقضائي (ديوان المحاسبة). وقد ساد الاعتقاد لفترة طويلة أن السلطة الإدارية في السلطة الوحيدة المخولة فرض العقوبات كونها الأقرب إلى أداء الموظف. وعلى حد تعبير بلانتي، التأديب هو أحد مظاهر السلطة الرئاسية على الموظف، ومن الطبيعي أن تعود هذه الصلاحية للسلطات التسلسلية أي للجهة التي يعود لها حق التعيين.

"Le pouvoir disciplinaire est une des branches du pouvoir hiérarchique, il appartient normalement à l'autorité hiérarchique, c'est à dire celle qui est investie du pouvoir de nomination... le pouvoir hiérarchique reste le ressort essentiel de l'activité administrative...(2)"

إلا أنه وضمانة لحقوق الموظف من تعسف السلطة الإدارية ومن سلطتها الاستنسابية، أنشأت محاكم وهيئات إدارية ذات صفة قضائية مستقلة عن السلطة الإدارية وأنيطت بها أيضا مسؤولية تأديب الموظفين، إلا أن هذه المحاكم والهيئات لم تحرم السلطة الرئاسية نهائية من إمكانية فرض العقوبات، بل منحت الأخيرة صلاحية فرض عقوبات الدرجة الأولى، ومنحت المحاكم والهيئات صلاحية فرض عقوبات الدرجة الأولى كما عقوبات الدرجة الثانية الأشد على الموظف من أجل ضمان حقوق الأخير.

في الخلاصة، وبالرغم من أن السلطة الرئاسية تشكل أساس السلطة التأديبية، إلا أن الواقع يشير إلى سلب السلطة الرئاسية حقها في فرض العقوبات الشديدة والعهد بها إلى المجالس التأديبية أو للمحاكم القضائية. وهكذا باتت السلطة التأديبية موزعة بين السلطة الرئاسية وجهات قضائية خاصة بالتأديب وبات الأساس القانوني للسلطة التأديبية هو التشريع ذاته وهو السبب الذي يكسب التأديب الصفة الشرعية، فما يفرض على سلطة التأديب من قيود وما تخضع له الجزاءات التأديبية من ضوابط والرقابة التي يتيحها النظام القانوني بالنسبة لكافة عناصر النظام التأديبي تصدق في إضفاء الصفة الشرعية على أساس النظام التأديبي (3).

وفي ما يلي سنعرض في المطلب الأول رقابة السلطة الإدارية، وفي المطلب الثاني رقابة الأجهزة المختصة. المطلب الأول: رقابة السلطة الإدارية

تخضع هذه السلطة للنظام الرئاسي الذي يقرر أن الذين يقدرون الأخطاء التأديبية، ويقررون لها العقوبات، فإنما هم الرؤساء التسلسليون في السلم الإداري، ذلك أن سلطة توقيع العقوبة في ظل هذا النظام هي من اختصاص السلطات الرئاسية التي يحق لها فرض أية عقوبة من الدرجة الأولى في نطاق صلاحياتها، ويحق لها أن تقترح على المرجع الأعلى اتخاذ عقوبة أشد ولكن هذا الاقتراح لا يقيدها ولا يلزمها في شيء، والاجتهاد يميل للحد من سلطة الرئيس التسلسلي تخوفا من الحكم والطغيان، ولكن دور هذا الرئيس هو فاصل لأن المشرع قيد الرئيس الأعلى بإجراء جوهري هو اقتراح الرئيس المباشر للموظف الذي يبقى له حق المبادرة (4).

من ناحية أخرى، حتدت المادة 56 من الفصل الثاني عشر من المرسوم الاشتراعي 112- 59 المراجع التي يعود لها حق فرض العقوبات المسلكية، حيث نصت على ما حرفتيه:

1- يحق لرئيس الدائرة أن يفرض عقوبة التأنيب وعقوبة حسم الراتب لمدة لا تتجاوز ثلاثة أيام.

2- - يحق للمدير ورئيس المصلحة ولقائمقام أن يفرضوا عقوبة التأنيب وعقوبة حسم الراتب لمدة لا تجاوز ستة أيام بناءا على اقتراح الرئيس المباشر للموظف.

3- يحق للمدير العام والمحافظ أن يفرضا عقوبة التأنيب وعقوبة حسم الراتب لمدة لا تجاوز عشرة أيام وذلك بناءا على اقتراح خطي من الرئيس المباشر للموظف.

4- يحق للوزير بناءا على اقتراح المدير العام أو رئيس إدارة التفتيش المركزي أن يفرض على الموظف أية عقوبة من الدرجة الأولى على أن العقوبة الثالثة منها لا تفرض إلا بعد توجيه تأنيبين متتاليين للموظف خلال سنة.

5- يحق لمجلس التأديب فرض أية عقوبة من عقوبات الدرجة الثانية كما يحق له أن يفرض أية عقوبة من الدرجة الأولى فيما إذا تبين له أن الموظف لا يستحق عقوبة أشد.

 6- يحق لكل مرجع من المراجع المذكورة في الفقرات الثلاث الأولى من هذه المادة، بعد أن يكون قد اتخذ العقوبة الداخلة في نطاق صلاحيته، أن يقترح على المرجع الذي يعلوه اتخاذ عقوبة أشد "

نستخلص من هذه المادة أنه قد جرى توزيع صلاحية فرض العقوبات بين رئيس الدائرة ورئيس المصلحة والمدير ولقائمقام والمدير العام والمحافظ والوزير ... وكل منهم يتمتع بإمكانية فرض عقوبات محددة تبدأ بثلاثة أيام مع رئيس الدائرة وتتزايد وفق التراتبية في السلم الوظيفي كما هو مبين في المادة. ما يعني أن العقوبات الجدية، ونعني بالجدية تلك التي تؤثر تأثيرا كبيرا على الوضع الوظيفي للموظف، تنحصر بمجالس التأديب ما يشكل ضمانة أوسع للموظف. وبالتالي لا يحق لأي موظف لم يرد ذكره صراحه في النص أن يفرض عقوبة تأديبية. فعلى سبيل المثال يعتبر رئيس القسم موظفا من الفئة الثالثة، وهي الفئة المماثلة لفئة رئيس الدائرة، إلا أن القانون لم يلحظ رئيس القسم ضمن الموظفين المخولين فرض العقوبات التأديبية، وبناءا عليه أي قرار تأديبي يصدر عنه يستوجب الإبطال.

ولتكريس مبدأ حصرية المراجع المخولة فرض العقوبة التأديبية، استقر اجتهاد مجلس شورى الدولة على اعتبار أن التفويض غير جائز في الاختصاصات التأديبية وهذا ما سنتطرق إليه لاحقا بشكل مستقل.

بالرغم من أهمية رقابة السلطة الإدارية كونها الأقرب إلى مراقبة حسن أداء الموظف بشكل مستمر، إلا أن هذه الرقابة لا تؤمن ضمانة للموظف إذ قد تتم بداعي الكيدية والانتقام، خاصة وأنها تفرض من شخص واحد وليس هيئة. من أجل ذلك، منحت أجهزة مختصة صلاحية فرض عقوبة تأديبية بحق الموظف المخالف لتحقيق هدفين: الأول هو التأكد من تحقيق المصلحة العامة في حال إخلال الإدارة بالقيام بواجباتها، أما الهدف الثاني فهو تحقيق ضمانة أكبر للموظف، وهو ما سيتم التطرق إليه في المطلب الثاني.

المطلب الثاني: رقابة الأجهزة المختصة

حرمت الإدارة من الكثير من صلاحياتها التأديبية لصالح بعض الأجهزة الرقابية التي باتت تتمتع بصلاحيات واسعة لفرض جميع أنواع العقوبات من التأنيب حتى العزل.

أما الأجهزة المختصة بتأديب الموظفين فهي التالية:

الفقرة الأولى: التفتيش المركزي

 صدر في العام 1959 المرسوم الاشتراعي رقم 115 الذي يرعى إنشاء التفتيش المركزي، وبالرغم من وجود نظام التفتيش المركزي قبل هذا العام إلا أنه كان مليئة بالعيوب حيث أنه كان موزعة على مصالح تفتيش تتبع كل واحدة منه وزارة معينة وكان المفتش مرتبطة بالوزير إلى أن تم جمع كل المفتشيات في جهاز واحد يتبع مباشرة رئاسة مجلس الوزراء.

تعتبر هيئة التفتيش المركزي هيئة إدارية ذات صفة قضائية وتتألف هيئتها من رئيس التفتيش المركزي رئيسا، والمفتش العام المالي عضوا، والمفتش العام التربوي عضوا. وتشمل مهام التفتيش المركزي المتمثلة بالرقابة والتفتيش جميع الإدارات العامة والبلديات والموظفين التابعين لهذه الجهات فيما يتعلق بكيفية القيام بالمهام والواجبات المنوطة بهم، وبالتزامن مع هذه الصلاحيات التي يتمتع بها التفتيش المركزي منح المرسوم أعلاه مراجع معينة في هذه الهيئة سلطة التأديب (5) .

فللمفتش العام على سبيل المثال أن يفرض على جميع الموظفين من الفئة الثانية فما دون، في المخالفات المشهودة أو في عرقلة أعمال التفتيش، وفي حدود العقوبات التي تشملها صلاحيات المدير العام، إحدى العقوبتين الأولى والثانية من الدرجة الأولى.

وللمفتش عند الاقتضاء، للأسباب ذاتها، وفي نطاق حدود العقوبات التي تشملها صلاحيات المديرين ورؤساء المصالح، أن يفرض إحدى العقوبتين المذكورتين على جميع الموظفين الدائمين من الفئة الثالثة فما دون (6) .

 في حين تنحصر صلاحيات الهيئة حسب المادة 19 فيما يخص موظفو الفئة الأولى، بعقوبات الدرجة الأولى فقط، فهي تملك الحق بأن تفرض على الموظفين الدائمين من غير الفئة الأولى جميع العقوبات التأديبية من الدرجتين الأولى والثانية باستثناء عقوبات إنزال الدرجة وإنزال الرتبة والصرف من الخدمة والعزل. وقد حدد القانون السبل التي يكون للهيئة أن تسلكها بعد فرض العقوبة التأديبية المقتضاة وهي، إحالة الموظف على المجلس التأديبي واحالته أمام ديوان المحاسبة، كذلك أن تطلب من المدعي العام ملاحقته جزائية وفي كل الأحوال فإنه لا يتوجب في هذه الإحالة أو الملاحقة أخذ موافقة السلطة الإدارية. (7)

يتبين لنا بعد العرض الموجز للتفتيش المركزي، أنه ليس جهة أنشئت للتأديب فقط على غرار الهيئة العليا للتأديب التي ستتولى دراستها لاحقا، بل أن الاختصاص التأديبي الذي يمارسه هو واحد من بين اختصاصات عديدة يتولاها.

الفقرة الثانية: ديوان المحاسبة

يعتبر ديوان المحاسبة من الأجهزة التي يلاحظها الدستور في إطار الأحكام الخاصة بمالية التولة، إذ نصت المادة 87 من الدستور اللبناني 1929 على أن:

" حسابات الإدارة المالية النهائية لكل سنة يجب أن تعرض على المجلس ليوافق عليها قبل نشر موازنة السنة الثانية التي تلي تلك السنة وسيوضع قانون خاص لتشكيل ديوان المحاسبة

وبالرغم من النص الصريح على إنشاء ديوان المحاسبة إلا أنه لم ير النور إلا سنة 1951 بموجب قانون المحاسبة العمومية، إلا أن القانون المعمول به حاليا هو قانون تنظيم الديوان الصادر في 16-9- 1983 (8).

وقد نصت المادة الأولى من قانون تنظيم الديوان على أن: " ديوان المحاسبة محكمة إدارية تتولى القضاء المالي، مهمتها السهر على الأموال العمومية والأموال المودعة في الخزينة، وذلك:

- بمراقبة استعمال هذه الأموال ومدى انطباق هذا الاستعمال على القوانين والأنظمة المرعية الإجراء.

- بالفصل في صحة وقانونية معاملاتها وحساباتها.

- بمحاكمة المسؤولين عن مخالفة القوانين والأنظمة المتعلقة بها .

أما المادة الثالثة منه فنصت على أنه: " يتألف الديوان من قضاة ومراقبين ومدققي حسابات. ويلحق به موظفون إداريون وتكون لديه نيابة عامة مستقلة."

والجدير ذكره أنه يخضع لسلطة ديوان المحاسبة عدة جهات وقد نصت عليها صراحة المادة 25 وهم : إدارات الدولة، البلديات، المؤسسات العامة سواء أخضعت للدولة أم للبلديات، المؤسسات والجمعيات والهيئات و الشركات التي للدولة أو للبلديات علاقة مالية بها وكذلك هيئات المراقبة التي تمثل الدولة في المؤسسات التي تشرف عليها ."

بالإضافة إلى ذلك، عقدت المادة 60 من قانون تنظيم الديوان المخالفات التي يمكن أن يلاحق الديوان بشأنها، ومنها: عقد نفقة خلافا لأحكام القانون أو دون الحصول على تأشير مراقب عقد النفقات، أو دون موافقة ديوان المحاسبة المسبقة، أو إساءة قيد إحدى النفقات لستر تجاوز في الاعتمادات، أو ارتكاب خطأ أو تقصير أو إهمال من شأنه إلحاق الضرر بالأموال العمومية، أو مخالفة النصوص المتعلقة بإدارة الأموال العمومية.

وينص نظام الديوان على أنه على المراجع الإدارية المختصة إبلاغ المدعي العام لدى الديوان المخالفات المالية، كما على إدارة التفتيش المركزي إيداع المدعي العام لدى الديوان نسخة عن تقارير التفتيش المركزي لكي يدقق فيها ويرسلها مع ملاحظاته إلى إدارة التفتيش المركزي لاتخاذ التدابير الإدارية أو القضائية بحق الموظفين المسؤولين. وللمدعي العام أن يطلب إلى النيابة العامة أن تلاحق جزائية الموظفين الذين ارتكبوا جرائم من شأنها إلحاق الضرر بالأموال العمومية. والملاحقة هنا تتم من دون إجازة من السلطة الإدارية على أن تحاط الإدارة المعنية والتفتيش المركزي بالأمر وذلك خلافا للمادة 61 من قانون الموظفين التي تنص على عدم جواز ملاحقة الموظفين في الجرائم الناتجة عن الوظيفة إلا بناءا على موافقة الإدارة التي ينتمي اليها.

الفقرة الثالثة: الهيئة العليا للتأديب

تم تشكيل المجلس التأديبي العام سنة 1965 وقد أوكل إليه مهمة النظر بالمخالفات التي يرتكبها الموظف ومحاكمته فيما لو أثبتت التهم الموجهة ضده. إلا أنه تم تعديل المادة 13 من المرسوم 65-54 ووضع حدا لمجلس التأديب الثلاثي وأوجد مكانه مجلسا واحدا سمي الهيئة العليا للتأديب، تشمل صلاحياتها جميع العاملين في الإدارات العامة والبلديات والمؤسسات العامة والمصالح المستقلة التابعة للدولة والبلديات من موظفين ومستخدمين دائمين ومؤقتين ومتعاقدين على أنواعهم وأجراء ومتعاملين، إلا أنه ورد استثناء لبعض الفئات من الموظفين الذين يخضعون لمجالس خاصة، كالقضاة وأعضاء الهيئة التعليمية في الجامعة اللبنانية ورجال الجيش وقوى الأمن الداخلي والأمن العام ... وتتم إحالة الموظف المخالف، بقرار أو مرسوم من قبل السلطة التي لها حق التعيين أو من قبل هيئة التفتيش المركزي.

تعتبر الهيئة العليا للتأديب السلطة العليا لفرض العقوبات المسلكية إذ يحق لها أن تفرض أية عقوبة من عقوبات الدرجة الثانية كما يحق لها أن تفرض أية عقوبة من عقوبات الدرجة الأولى فيما إذا تبين لها أن الموظف لا يستحق عقوبة اشد. وتتألف حسب المادة 13 من المرسوم الاشتراعي 65-54 من رئيس وعضوين يعينون بمرسوم يتخذ في مجلس الوزراء، ومن عضوين احتياطيين غير متفرغين لإكمال عضوية الهيئة في حال مرض أو تغيب أو تنحي أحد أعضائها. وعلى النحو الذي نلاحظه في مجلس شورى الدولة، فإن للهيئة مفوض حكومة يتولاه مفتش عام من ملاك التفتيش المركزي.

أما من حيث طبيعة الهيئة العليا للتأديب، فهي وان كانت تشبه المحاكم التأديبية، إلا أنها مع ذلك تعتبر هيئة إدارية ذات صفة قضائية، وعلى هذا الأساس يمكن مراقبة قراراتها من قبل مجلس شورى الدولة ضمانا لاحترامها للمشروعية وللمبادئ العامة للقانون، أما الواقع فمغاير تماما، إذ أن مسألة قابلية الطعن بقرارات الهيئة العليا للتأديب لم تثبت لدى الاجتهاد(9) .

ويعتبر إنشاء الهيئة العليا للتأديب من أبرز الضمانات التي أوجدها المشرع نظرا لطبيعة تشكيلها ، ولأصول المحاكمة أمامها وللصلاحيات المعطاة لها، إذ أنها تملك حق فرض أي عقوبة من العقوبات المنصوص عنها في قانون الموظفين حيث ورد في المادة 55 منه على أنه لمجلس التأديب أن يفرض أية عقوبة من عقوبات الدرجة الثانية، كما يحق له أن يفرض أية عقوبة من الدرجة الأولى في ما إذا تبين له أن الموظف لا يستحق عقوبة أشد. المبحث الثاني: مبدأ عدم جواز تفويض السلطة التأديبية يعتبر التفويض طريقة يتم بموجبها منح سلطة إدارية مرؤوسة من قبل سلطة إدارية أخرى رئيسة لها تسلسليا حق التصرف، باسمها في حالة أو في مجموعة حالات معينة.؟

لقد حدد القانون شروط معينة لكي يكون القرار الإداري منتجا لمفاعيله حيث يجب أن يتوفر فيه الاختصاص والسبب والشكل والغاية. والقرار التأديبي هو بطبيعة الحال قرار إداري ويجب أن يحتوي على الأركان عينها.

___________

1-Raymond odent, op cit, p677  .

2- Alain Plantey, op cit, p416-453

3- تغريد النعيمي، مبدأ المشروعية واثره في النظام التأديبي للوظيفة العامة ، دراسة مقارنة ، منشورات الحلبي الحقوقية ، بيروت لبنان 2013 ، ص112 -113

4- علي ايوب، النظام التأديبي العام، ضمانات حقوقي و تدابير رادعة، منشورات صادر ، بيروت، طبعة اولى,2001، ص 341.

5- تغريد النعيمي، مرجع سابق، ص 391

6- المادة 16 من المرسوم الاشتراعي رقم 115-59 إنشاء التفتيش المركزي .

7- تغريد نعيمي، مرجع نفسه، ص 394

8- طارق المجذوب، الإدارة العامة، منشورات الحلبي الحقوقية، بيروت، 2005، ص 692

9- فوزت فرحات، القانون الإداري العام، بيروت، 2012، ص 366