عند النظر في مسألة شروط قبول الدعوى من الجانب الذي يتعلق برافعها يقضي منا الأمر أن نتحدث عن شرط المصلحة المتوخاة من إقامة الدعوى وشرط أهلية التقاضي امام القضاء (1) ، الذي سنقوم ببيانهما وفق التفصيل الاتي.

اولا : المصلحة

تعد المصلحة شرطاً اساسياً لقبول كافة الدعاوى بل أنها من المبادئ الأساسية لقبول  الدعاوى وقد جاء بهذا المعنى لا" دعوى بغير مصلحة وان المصلحة هي مناط الدعوى (2)  أي  أنها مبرر وجود الدعوى بالنسبة لصاحبها لصاحبها (3) ، وللحديث عن شروط المصلحة لا بد لنا من ان نعرف المصلحة ونبين اهم ما تتصف به ووقت توافرها.

المصلحة عموماً تعني الفائدة والمنفعة، اما من حيث الاصطلاح القانوني فهي الفائدة العملية المشروعة التي يحصل عليها رافع الدعوى بواسطة التجائه الى القضاء (4) ، فعندما يعتدى على حق شخص ما يتحقق له حينها المصلحة في الالتجاء الى القضاء (5)، الا ان مصلحة المدعي في الدعاوى الإدارية بشكل عام لا تختلف عن نظيرتها في الخصومة المدنية الا انها تمتاز عن الاخيرة في دعاوى الالغاء تبعاً لطبيعة دعوى الإلغاء وما تتصف به من كونها دعوى موضوعة تقوم على مخاصمة قرار اداري يدعى بعدم مشروعيته، وهو ما يتم بحثه من قبل القضاء الإداري بغض النظر عن الحقوق الشخصية للمدعي من اجل حماية مبدأ المشروعية وكبح جماح امتيازات السلطة الإدارية فيما تصدره من قرارات إدارية قد يكون بعضها غير مشروع ليتسع من خلال ذلك دائرة من يتاح لهم الطعن بهذه القرارات مما يوفر ضمانة لالتزام مبدأ سيادة القانون (6). لذا فأن المصلحة في دعوى الإلغاء لا يشترط ان تستند في تحققها الى حق ذاتي للطاعن قد مسه القرار الإداري بل انها تتحقق متى ما كان الطاعن في مركز قانوني خاص وثيق الصلة بالقرار المطعون فيه أي تربطه بذلك القرار علاقة مباشرة (7).

إن شرط المصلحة في الدعاوى الإدارية امام القضاء الإداري الفرنسي، لابد من توافره الأقامه هذه الدعاوى، الا ان المشرع الفرنسي لم ينظم ذلك بل تترك امر تنظيمه الى قضاء مجلس الدولة، الذي لم ينص قانونه الأساسي الصادر في 1872/2/24 على احكام شرط المصلحة (8)، بيد ان القضاء الإداري الفرنسي قد ابدى في تقديره لشرط المصلحة في الدعاوى الإدارية مجال واسعاً عبر تفسيره الواسع لها، فتاره المصلحة تكون معنوية أي لا يهدف الطاعن تحقيق أي مصلحة مادية بواسطة دعواه، اذ قضى مجلس الدولة الفرنسي في هذا الشأن " من مصلحة رافع الدعوى أن يطعن في قرار السلطة المختصة بإعطاء بطاقة المحاربين القدماء لشخص لا يستحق هذه الصفة (9)، اوقد تكون المصلحة فردية اذا ما كانت تقود لاحد الأشخاص الطبيعيين او الاعتبارين سواء اكانوا اشخاص اعتبارية عامة أو خاصة ، هذا بالإضافة الى ان المحصلة قد تكون جماعية، فقد جاء في حكم مجلس الدولة الفرنسي يكفي ان تتكون جمعية من شخصين فقط لا مكان رفع الدعاوى الجماعية ... (10).

اما في مصر فنجد أن المشرع المصري قد أولى شرط المصلحة لقبول الدعاوى الإدارية أهمية كبيرة إذ أشار في نص المادة الثالثة من قانون المرافعات في المواد المدنية والتجارية بقوله لا تقبل أي دعوى . لا يكون لصاحبها فيها مصلحة شخصية ومباشرة وقائمة يقرها القانون.

ومع ذلك تكفي المصلحة المحتملة اذا كان الغرض من الطلب الاحتياط لدفع ضرر محدق او الاستيثاق لحق يخشى زوال دليله عند النزاع ... (11).

كما نص قانون مجلس الدولة المصري رقم 47 لسنة 1972 على " لا تقبل الطلبات الآتية : (أ) الطلبات المقدمة من اشخاص ليس لهم فيها مصلحة شخصية (12) ومن خلال النص القانوني السابق يتبين لنا ان المشرع المصري قد اشترط المصلحة في الدعاوى الإدارية بشكل عام دون التميز بين دعاوى الإلغاء ودعاوى القضاء الكامل المقامة امام القضاء الإداري المصري وهذا ما ايدته المحكمة الإدارية العليا في مصر بقضائها ان " ... الأصل في قبول الطلبات المقدمة من اشخاص ان تكون لهم فيها مصلحة شخصية ومباشرة الا انه في مجال دعاوي الإلغاء وحيث تتصل بقواعد واعتبارات المشروعية والنظام العام يتسع شرط المصلحة الشخصية لكل دعوى الغاء يكون رفعها في حالة قانونية خاصة بالنسبة الى القرار المطعون فيه من شأنها ان تجعل هذا القرار مؤثر في مصلحة جدية له (13)..

اما المشرع العراقي فقد اشار في المادة السادسة من قانون المرافعات المدنية رقم 83 لسنة 1969 المعدل على " يشترط في الدعوى أن يكون المدعى به مصلحة معلومة وحالة وممكنة ومحققة  ومع ذلك فالمصلحة المحتملة تكفي ان كان هناك ما يدعو الى التخوف من الحاق الضرر بذوي الشأن .... (14). وقد اشار قانون مجلس الدولة الى شرط المصلحة : المادة بموجب السابعة فقرة رابعاً منه على تختص محكمة القضاء الاداري بالفصل في صحة الاوامر والقرارت الادارية الفردية والتنظيمية التي تصدر عن الموظفين والهيئات في الوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة والقطاع العام التي لم يعين مرجع للطعن فيها بناء على طلب من ذي مصلحة معلومة وحالة وممكنة ، ومع : ذلك فالمصلحة المحتملة تكفي ان كان هناك ما يدعو الى التخوف من الحاق الضرر بذوي الشأن (15).

اما الشروط الواجب توفرها في مصلحة رافع الدعوى الإدارية نجد أن الفقه والقضاء متفق على شروط المصلحة المبررة لإقامة الدعوى امام القضاء الإداري فهي:

1- ان تكون المصلحة شخصية أي انها مستمدة من المركز القانوني الذي يبديه المدعي (16) إذ لا يمكن قبول الدعوى المقامة من شخص ليس له مصلحة في الغاء القرار المطعون فيه، لذلك يجب ان تكون هناك صلة شخصية للمدعي بالقرار ذاته الذي تسبب له بضرر من خلال تأثير ذلك القرار بالمركز القانوني للمدعي بصورة فاعلة ومباشرة (17) ، وكما يجب أن يكون لهذا القرار القابلية لإحداث الأثر القانوني بنفسه (18).

2- يشترط ان تكون المصلحة محققة أو محتملة فأما المحققة فأنها تعني حتمية ما يعود على المدعي من فائدة مادية ومعنوية عن الحكم لصالحه، فعند الحكم بإلغاء قرار اداري يحجب ترفيع الموظف دون مسوغ قانوني، فان المصلحة المحققة للموظف هي حتمية إعادة ترفيعه (19)، اما المصلحة المحتملة فهي التي ليس من المؤكد حدوثها اذا ما تم الغاء القرار المطعون فيه، فهي تتأرجح بين حصول الطاعن عليها عند الإلغاء او ان ذلك لا يؤدي الى حصوله عليها، أي ان العلم بالإلغاء قد يجنب الطاعن وقوع الضرر المحتمل او المتوقع أو قد لا يجنبه ذلك، وهذه المسألة تعود الى الطبيعة الموضوعية لدعوى الإدارية والهدف منها وهو حماية مبدأ المشروعية، وهي  مصلحة عامة هذا من جانب ومن جانب آخر فأن الدعوى الموضوعة مقيدة بفترة زمنية محددة يكون بخلافها فوات الحق بالطعن اذا ما قرر المدعي انتظار تحقق المصلحة في المستقبل (20).

وتطبيقا على ذلك ما قضت به محكمة القضاء الإداري المصرية " أن القضاء الإداري قد استقر على أن للموظف حق الطعن في القرارات المخالفة للقانون حتى ولو لم يكن من شأن الغاء هذه القرارات ترقيته فوراً. ويكفي ان يكون من شأن هذا الالغاء تقديم ترتيبه في كشوف الاقدمية ومن ثم فأن للمدعي في هذه الدعوى مصلحة شخصية محتملة في الطعن في القرار المطعون فيه رغم عدم استيفائه وقت صدوره للمدة الزمنية الواجبة للترقية. ... اذ ان من مصلحته أن تظل هذه الدرجة شاغرة حتى يرقى اليها عندما يستوفي شروط الترقية (21). يتبين لنا من هذا هذا الحكم ان قضاء هذه المحكمة شابه الخلط في مسألة المصلحة في دعوى الإلغاء حيث انه قد بنى حكمه على ان للطاعن مصلحة محتملة في ابداء ،طعنه بيد انها مصلحة مستقبلية الغير حالة اذ ان المصلحة المحتملة هي مصلحة غير مؤكدة التحقق، بينما المصلحة المستقبلية الحال هي  مصلحة مؤكدة التحقق في المستقبل (22).

ان تكون المصلحة مادية او أدبية، فالمصلحة المادية على سبيل المثال تتوافر للطاعن في الغاء قرار الإدارة المتضمن رفض منحه رخصة مزاولة مهنة معينة (23) ، اما المصلحة الأدبية فأنها تتعلق بقرارات الإدارة التي تمس سمعة الموظف واعتباره كما في قرار العقوبة المقنعة، أو منها ما يتعلق بمجال العبادة كما في حالة قرار غلق مكان العبادة او منع ممارسة الشعائر الدنية فيه(24).

لا خلاف على أن ارتباط قبول الدعوى الإدارية متوقف على مدى توافر شرط المصلحة لشخص الطاعن من عدمه، الا ان من المهم بيان مسالة الوقت الذي يستلزم فيه توافر هذا الشرط، وهو ما يعد محل خلاف، فنجد أن قضاء مجلس الدولة الفرنسي استقر على الاكتفاء بقيام المصلحة عند رفع الدعوى من دون اشتراط استمرارها لحين الفصل فيها، الا في حالة زوال المصلحة تبعاً لقيام الإدارة بإزالة عيب عدم المشروعية ( 25) ، أو كان زوالها ذا تأثير على عناصر أخرى في الخصومة الإدارية مما يجعلها غير ذي موضوع (26). وقد ايده ذلك جانب من الفقه مستندين الى ان دعوى الإلغاء هي دعوى موضوعية هدفها الحفاظ على مبدأ المشروعية، وانها ترفع لتحقيق المصلحة العامة بالإضافة الى المصلحة الخاصة ، وان زوال الاخيرة لا يحول دون بقاء المصلحة العامة اي انها تبقى قائمة حتى مع زوال مصلحة الطاعن (27).

اما اشتراط المصلحة الشخصية وقت رفع الدعوى هو مجرد ضمان يكفل جدية الدعوى، اما المصلحة العامة فهي مما يجب ان تستمر الدعوى بناءً عليها، كونها تتعلق بحق المجتمع بحمايتها، من خلال الغاء القرار الغير مشروع وان خلاف ذلك يعد انتهاكاً للمصلحة العامة(28). كما ان آثار القرار المطعون فيه قد تمتد الى أشخاص آخرين قد كانوا ينتظرون الغائه بواسطة شخص الطاعن الذي ان زالت مصلحته بعد رفع الدعوى ستكون اثاره القرار الغير مشروع نافذة قبلهم عند غلق الدعوى، وبمضي مدة جواز الطعن سيتضرر هؤلاء ممن يمسهم القرار (29). بالإضافة الى ذلك قد يكون زوال شرط مصلحة الطاعن بعد رفع الدعوى سبباً لتحايل الإدارة وتلاعبها على ازالته بهدف الدفاع عن قرارها الغير مشروع، كما في حالة تنفيذ القرار، بالتالي فأن ذلك يشجع الإدارة على إصدار المزيد من القرارات الغير المشروعية والحيلولة دون الغائها (30).

اما موقف القضاء الإداري المصري نراه غير مستقراً في قراراته فنجده تارة يذهب مع موقف مجلس الدولة الفرنسي فجاء في قرار المحكمة الإدارية العليا المصرية والصادر في تاريخ 2002/2/17 قولها ومن حيث أن قضاء هذه المحكمة قد جرى على ان العبرة في قبول الدعوى هو توافر المصلحة يوم رفعها اما زوال هذه المصلحة اثناء نظر الدعوى فأنه يكون من الأمور الموضوعة التي تنظر فيها المحكمة دون ان يؤدي ذلك الى عدم قبول الدعوى...  (31) في حين نراها في قرارات اخرى تشترط توافر المصلحة وقت رفع الدعوى واستمرارها حتى الفصل فيها، كما في قرارها الصادر في 2006/5/6 الذي جاء فيه .... من حيث ان قضاء المحكمة جرى على ان شرط المصلحة هو شرط جوهري يتعين توافره ابتداء عند إقامة الدعوى كما يتعين استمراره قائماً حتى صدور حكم نهائي فيها ...  (32) .

اما موقف القضاء الإداري في العراق فلم يجاري نظيره الفرنسي، وإنما اشترط توافر المصلحة ابتداء عند رفع الدعوى واستمرارها لحين الفصل فيها، وبناء على ذلك قد رد العديد من الدعاوى نظرا لانتفاء مصلحة الطاعن اثناء السير بإجراءات الخصومة الإدارية(33). إذ جاء في قرار حكم الهيئة العامة لمجلس الدولة العراقي (سابقا) بصفتها التمييزية رقم (51/ انظباط/تمييز / 2008) الصادر في 2008/2/21 الذي ذهب الى ان انتهاء حالة المساس بالمركز القانوني اثناء سير الدعوى فأن المصلحة التي يشترط وجودها استناداً لنص المادة (6) من قانون المرافعات المدنية رقم 83 لسنة 1969 المعدل تكون قد انتقت مما يستوجب رد الدعوى (34).

يعد هذا الاتجاه الذي سلكه القضاء الإداري في العراق محلا لإعادة النظر، وعليه السير على ذات الاتجاه الذي ذهب اليه القضاء الإداري الفرنسي للأسباب التي سبق وان بيناها في موقف الأخير من شرط المصلحة، إضافة الى ان رد الدعوى لانتفاء المصلحة لا يضفي الشرعية على القرار المطعون بعدم شرعيته مما يقوض دور القضاء الإداري من حيث ابداء الرأي القانوني السليم في بيان مدى مشروعية قرار الإدارة من عدمه، ومن ثم حثها على تصحيح الغير مشروع من قرارتها، احتراما لمبدأ سيادة القانون الذي اقره الدستور العراقي بموجب نص المادة الخامسة منه التي جاء فيها السيادة للقانون والشعب مصدر السلطات وشرعيتها ...  (35). والذي بدوره يحقق المصلحة العامة التي قد تهدر عند تعذر استمرار مصلحة المدعي في الخصومة الإدارية، وان الربط بين مصلحة المدعي التي انتفت اثناء السير بإجراءات الخصومة الإدارية و بين تحقق المصلحة العامة من خلال تصحيح اعمال الإدارة المشوبة بعدم المشروعية يعد ربطاً غير صحيح  مما يستوجب إعادة النظر في هذا الموقف الذي نراه مستحقاً لدعوة القضاء الإداري العراقي للسير على ذات النهج الذي سار عليه نظيره الفرنسي من اجل الحفاظ على مبدأ المشروعية واحترام مبدأ سيادة القانون .

وبما أن الفقه والقضاء الإداري مستقر على اندماج الصفة في المصلحة بالنسبة لدعوى الإلغاء (36)، تبعاً للطبيعة الموضوعية للأخيرة، وللهدف الحقيقي منها وهو ضمان مبدأ المشروعية، لذا فأن القضاء الإداري لا يشترط في رافع الدعوى توافر شرط الصفة الى جانب شرط المصلحة فقدر اندماجها في المصلحة اذا ما تحققت للمدعي مصلحة شخصية للطعن في القرار الإداري (37) ، الا ان ذلك مما لا يحول دون بيان أهمية الصفة في الدعوى اذ لا بد من ان تكون للمدعى صفة في رفع الدعوى وان تكون للمدعى عليه صفة في رفع الدعوى عليه أي ان ترفع الدعوى من ذي صفة على ذي صفة(38).

إن الصفة في المدعي هي المقدرة على مباشرة الدعوى امام القضاء، واما الصفة في المدعى عليه هي قدرة الشخص على المثول أمام القضاء في الدعوى، فهي تتوافر في الفرد من حيث كونه اصيلاً أو وكيلاً ، ممثلاً أو وصياً أو قيماً (39) . اما بالنسبة للإدارة فان الصفة تتمثل بصاحب الاختصاص في التعبير عن جهة الادارة، وقد جاء في حكم المحكمة الإدارية العليا في مصر ... إن صاحب الصفة هو من يختص وفق لأحكام القانون بتمثيل الشخص الاعتباري والتحدث باسمه (40 ) . عليه أن الصفة تعد مسألة شكلية تظهر قبل الدخول في الدعوى أي عند تقديم عريضتها في حين ان المصلحة تتسم بالموضوعية فلا تظهر الا عند فحصها ودراسة الدعوى بالتالي فأن المصلحة الشخصية المباشرة هي ذاتها الصفة المتحققة في دعوى الإلغاء(41).

ثانيا: الاهلية

يشترط في رافع الدعوى أن يكون متمتعاً بالأهلية التي يستلزم توافرها لرفع الدعوى ، والتي بدونها لا يستطيع الشخص من ان يرفع دعواه بنفسه امام القضاء ، ففي فرنسا نجد أن أهلية التقاضي عند الشخص الطبيعي تحكمها القواعد العامة في القانون الفرنسي اذ جاء في المادة (491) منه " لا يتمتع بأهلية التقاضي القاصر غير المأذون له بإدارة أمواله ، والبالغين الذين اصابهم عارض من عوارض الأهلية ، أو من تعرض لعقوبات جنائية من شأنها أن تمنعه من التصرف القانوني .. (42) وبالرغم ذلك فأن مجلس الدولة الفرنسي لم يتقيد بأحكام هذه القواعد الواردة في القانون المدعي الفرنسي بل حكم بإمكانية رفع الدعاوى من قبل الأشخاص السابق ذكرهم والذين لا يتمتعون بأهلية التقاضي بموجب المادة (491) آنفاً اذ جاء بحكمه امكانية ان .... يرفعوا بأنفسهم أو بواسطة من ينوب عنهم دعاوى الإلغاء ضد القرارات الإدارية التي من شأنها المساس بحرياتهم الفردية (43) ، وذهب الى ان المحكوم عليهم بعقوبات جنائية " من حق هؤلاء ان يرفعوا امام القضاء الإداري الدعاوى التي من شأنها الغاء القرارات الإدارية ذات الصلة بالعقوبة المفروضة عليهم (44).

اما في مصر فنجد أن شرط الأهلية هو شرط عام لازم لجميع الدعاوى تحكمه القواعد العامة المقررة لأهلية التقاضي ، اذ لا يمكن لمن لا تتوافر فيه الأهلية اللازمة للالتجاء الى القضاء ان يرفع الدعاوى، بل يتعين عليه ان ينيب عنه من يمثله(45).

وهذا ما يدعو الى السؤال التالي هل الاهلية شرط لقبول الدعوى ام شرط لصحة اجراءات الخصومة الادارية ؟

وللإجابة على السؤال السابق وجدنا أن الفقه و القضاء الإداري المصري ذهب الى أن شرط الأهلية لا يحول دون قبول الدعوى اذا ما توافر شرط المصلحة وان شرط الأهلية مطلوب لصحة إجراءات الخصومة دون كونه شرطاً لقبول الدعوى، فأن باشرها من لا يتمتع بالأهلية الإجرائية تكون إجراءات الخصومة الإدارية باطلة (46). وهو ما اكتده المحكمة الإدارية العليا في مصر بقضائها ان الاهلية ليست شرطاً لقبول الدعوى وانما هي شرط لصحة إجراءات الخصومة فإذا باشر الدعوى من ليس اهلاً لمباشرتها كانت دعواه مقبولة ولكن إجراءات الخصومة فيها هي التي يمكن ان يلحقها البطلان ... (47).

وفي العراق نجد أن شرط اهلية رافع الدعوى قد نظمته احكام قانون المرافعات العراقي، الذي جاء في نص المادة الثالثة منه " يشترط ان يكون كل من طرفي الدعوى متمتعاً بالأهلية اللازمة لاستعمال الحقوق التي تتعلق بها الدعوى والا وجب أن ينوب عنه من يقوم مقامه قانوناً في استعمال هذه الحقوق (48) ، ومن خلال النص السابق يتبين لنا ان شخص رافع الدعوى يجب ان يكون ذا اهلية للادعاء اي الأهلية التي تكون لازمة لمباشرة واستعمال الحقوق، أي الصلاحية المطلوبة لصدور العمل القانوني من قبل الشخص على وجه يعتد به قانوناً وهي بذلك تعني الأهلية المماثلة لأهلية التعاقد مما يعني انها أهلية الأداء (49) التي تضمنتها احكام القانون المدني العراقي اذ جاء في نص المادة (46) منه -10 كل شخص بلغ سن الرشد متمتعاً بقواه العقلية غير محجوز عليه يكون كامل الأهلية لمباشرة حقوقه المدنية  (50). وبالعودة الى احكام القانون نفسه نجد ان سن الرشد قد بينته المادة (106) منه اذ جاء فيها " سن الرشد هي ثماني عشرة سنة كاملة (51)

اما أهلية الأشخاص الاعتبارية ففي فرنسا فأنها تكون مرهونة بوجود الشخص الاعتباري وباستمرار شخصيته القانونية، وهذا ما جاء في حكم مجلس الدولة الفرنسي بقوله " أهلية التقاضي عند الأشخاص الاعتبارية مرتبطة حتماً وطبقا للقواعد العامة في القانون المدني بتمتعهم بالشخصية الاعتبارية او القانونية (52)  . ومع ذلك فقد خرج مجلس الدولة عن هذا المبدأ في حالتين الأولى تتعلق بمنح أهلية التقاضي للأشخاص الاعتبارية التي تطعن في القرارات الإدارية بحل هذه الأشخاص عن الرغم من قرار الحل قد وضع حد لتمتع هذه الأشخاص بشخصيتها القانونية، اما الحالة الثانية فهي تتعلق بالجمعيات الموجودة فعلاً ولكن الغير معلن عنها وفقاً لقانون سنة ،1901 فهي تتعارض مع المبدأ الذي سار عليه قضاء مجلس الدولة الفرنسي، الا انه أتاح لها الطعن بالقرارات التي تمس الأهداف الجماعية التي وجدت هذه الجمعيات من اجل تحقيقها ، وقد برر المجلس ذلك على ان هذه الجمعيات واقعاً لها دور وجود فعلي وأن لم يتم الإعلان عنه (53).

اما في مصر فلم تكن مسالة اهلية تقاضي الاشخاص الاعتبارية مغايرة لنظيرتها الفرنسية فقد نظمت احكامها المادة (52) من القانون المدني المصري لعام 1949 وبينت الأشخاص الاعتبارية (54).

وفي العراق جاءت احكام المادة (47) من القانون المدني العراقي بتحديد الأشخاص المعنوية ( 55) ، ثم بينت المادة (48) من القانون نفسه ان للأشخاص المعنوية أهلية الأداء بحسب حدود عقد انشائه التي أوجبها القانون، ولهذا الشخص المعنوي ممثلاً قانونياً عن ارادته يثبت له حق التقاضي (56) ، وهذا ما اكدت عليه محكمة التمييز الاتحادية بقضائها ان المحكمة اغفلت أن الخصومة في الدعوى متحققة فالشركة تتمتع بالشخصية المعنوية التي تؤهلها لممارسة كافة الحقوق ولها حق التقاضي استنادا للمادة 48 من القانون المدني ويبلغ ممثلها القانوني للحضور عنها وعلى خلاف ما لو اقيمت الدعوى على المدير المفوض للشركة دون اضافتها لوظيفته، فذلك يعد عنوان للوظيفة وليس تمثيلا للشخص المعنوي في الدعوى ما لم يتم اضافة الخصومة الى وظيفته...(57 ) . اما اذا كان رافع الدعوى جهة إدارية فعند ذلك يكون معنى الأهلية الذي أشرنا اليه آنفاً منصرفاً الى مسألة الاختصاص التي تحددها القوانين واللوائح فيما يتعلق ببيان الجهة المختصة بإقامة الدعاوى باسم الإدارة ( 58).

ومما تقدم نخلص الى أن شرط الأهلية لا يعد من شروط قبول الدعوى الادارية وإنما هو شرطاً لصحة إجراءات الخصومة، وذلك لأن الدعوى المقامة من قبل فاقد الأهلية تكون مقبولة متى ما تحقق له المصلحة في رفعها، أي أن شرط الاهلية يحول دون مباشرة إجراءات الخصومة بالتالي لا يعد شرطاً من شروط قبول الدعوى .

ثالثاً : تظلم صاحب الشأن امام الإدارة

التظلم هو طلب يتقدم به المتضرر من القرار الإداري الى الإدارة يدعي فيه عدم مشروعية قرارها، ويطلب بمقتضاه من الإدارة إعادة النظر في قرارها (59) سواء كانت هي الجهة التي قامت بإصداره او سلطتها الرئاسية، لكي تقوم بإلغائه او سحبه او تعديله (60 ) ، فهو بذلك يعد وسيلة قانونية يتاح للمتضرر من قرار الإدارة اللجوء اليها طالباً العدول عن القرار المتخذ بحقه خلال المدة التي حددت قانوناً وبخلافه يكون للمتضرر اللجوء الى القضاء الإداري لغرض الحكم بإلغاء قرارات الإدارة غير المشروعة (61) . والتظلم اما يكون وجوبياً وهو ما قضى المشرع تقديمه من قبل المتضرر من القرار الإداري الى جهة الإدارة قبل رفع الدعوى وهو بذلك يعد اجراء شكلياً جوهرياً ومن مقتضيات الولوج في طريق الدعوى القضائية أو ان يكون التظلم اختيارياً فجعل المشرع أمر تقديمه للإدارة منوطاً بذوي الشأن الذي لهم تقدير مدى إمكانية تحقيق التظلم لغايته من الطعن بإلغائه أو تعديله قبل إقامة الدعوى امام القضاء الإداري (62).

إن الحكمة التي ينطوي عليها التظلم الإداري هي إمكانية ان تقوم الإدارة بمراجعة ما صدر عنها من قرارات يدعى بعدم مشروعيتها من خلال تظلم صاحب الشأن، الذي قد تقتنع بما قدمه من أسانيد لا ثبات وجهة نظره، بالتالي تعترف بعدم مشروعيته وتقوم بسحبه او تعديله(63)، وهذا بدوره يشكل وأداً للخصومة الإدارية في مهدها من خلال منع وصولها الى المحاكم ويخفف بالنتيجة من الأعباء الملقاة عليها ويتيح للمحاكم في الوقت ذاته الفصل في الخصومات المنظورة امامها بتأني ودقة (64) . فقد ذهب القضاء الفرنسي الى وجوب تقديم التظلم الى الإدارة بقصد الحصول على القرار السابق وهو ما يطلبه الفرد من الادارة التي لم تعلن عن ارادتها بإصدار قرار اداري يمكنه من الطعن فيه، وقد استقر كشرطاً عاماً ومطلقاً لقبول جميع الدعاوى أيا كان موضوع الخصومة وأيا كانت صفة المدعي فيها الا ان القضاء الحديث ذهب الى عدم اشتراط التظلم الإداري السابق فيما يتعلق بدعوى الإلغاء ان كانت الدعوى قد استكملت عناصرها وشرائط قبولها بمجرد قيام القرار المطعون فيه (65) . وقد حدد المشرع الفرنسي مدد التظلم بشهرين من تاريخ نشر القرارات او العلم بها (66).

اما في مصر فقد حدد المشروع بموجب قانون مجلس الدولة رقم (47) لسنة 1972 الحالات التي يشترط في تقديم التظلم الإداري وجوباً اذ جاء في نص المادة (12) منه " لا تقبل الطلبات الاتية : ب - الطلبات المقدمة رأساً بالطعن في القرارات الإدارية النهائية المنصوص عليها في البنود ثالثاً ورابعاً وتاسعاً من المادة (10) وذلك قبل التظلم منها الى الهيئة الإدارية التي أصدرت القرار او الى الهيئة الرئاسية وانتظار المواعيد المقررة للبت في هذا التظلم وتبين إجراءات التظلم وطريقة الفصل فيه بقرار من رئيس مجلس الدولة (67)، وبالرجوع الى الفقرة الثالثة والرابعة والتاسعة من المادة (10) من القانون نفسه نجد ان المشرع قد حدد الطعن في مشروعية القرارات الصادرة بالتعيين في الوظائف العامة أو الترقية او بمنح العلاوات وكذلك في قرارات الإحالة إلى المعاش او الاستيداع او الفصل بغير الطريق التأديبي بالإضافة الى القرارات النهائية للسلطات التأديبية (68).

يتبين لنا من ذلك أن الدعاوى المتعلقة بالقرارت المشار اليها بالبند (ثالثا- رابعا - تاسعا )  (69)من المادة العاشرة من قانون مجلس الدولة المصري رقم (47) لسنة 1972 المعدل لا يقبل الطعن بها امام القضاء الإداري قبل تقديم التظلم الى الجهة الإدارية التي أصدرت القرار او السلطة الرئاسية، وبحسبه فأن قبول الدعوى يستوجب انتظار المواعيد المقررة للطلب في التظلم وهذا الأمر ينطوي على حكمة قصدها المشرع من خلال افساح المجال امام الادارة لإعادة النظر في قرارها المتظلم منه، وهو ما قصدته المحكمة الادارية العليا في مصر بقولها " ان انتظار الميعاد المقرر للبت في التظلم قبل اقامة الدعوى انما اريد به افساح المجال أمام الجهة الادارية لإعادة النظر في قرارها المتظلم منه ...(70).

وهذا ما لم يذهب اليه القضاء الاداري الفرنسي اذ لم يشترط لقبول الدعوى انقضاء المدة المقررة بموجب القانون للبت في التظلم الإداري وبالإمكان رفع الدعوى اذا ما اثبت صاحب الشأن بتقديمه التظلم الى الجهة الإدارية المختصة (71) ، اما الحكم السابق فانه يوضح ما استقر عليه القضاء الإداري في مصر باعتبار الدعوى التي تقام امامه من دون تقديم التظلم الوجوبي للجهة الإدارية مستأخرة، فأن بادر للتظلم لديها فأنصفته، فان المحكمة تقرر ابطال عريضة الدعوى وان لم تنصفه الإدارة فله ان يطلب من المحكمة استئناف المرافعة (72).

اما التشريع العراقي فقد نظمت احكام قانون مجلس الدولة رقم (71) لسنة 2017 المعدل بموجب قانون التعديل الخامس رقم (17) لسنة 2013 شرط التظلم اذ جاء بنص الفقرة (سابعاً ) من المادة (السابعة) منه على أ- يشترط قبل تقديم الطعن الى محكمة القضاء الاداري ان يتم التظلم منه لدى الجهة الادارية المختصة خلال (30) ثلاثين يوما من تاريخ تبلغه بالأمر او القرار الاداري المطعون فيه او اعتباره مبلغا وعلى هذه الجهة ان تبت في التظلم خلال (30) يوما من تاريخ تسجيل التظلم لديها." (73 ).

وبناء على ما تقدم فإن مصير الدعوى يكون مرهوناً بمدى تقيد المدعي بشرط تقديم التظلم لجهة الإدارة والا فان المحكمة سترد الدعوى شكلاً لعدم تقديم التظلم اما بحث مسألة انتاج التظلم لآثاره القانونية فذلك يكون متوقفاً على توافر شروط محددة منها ما يتعلق بورود التظلم على قرار اداري نهائي سواءاً كان صريحاً أو ضمنياً، وايضا ان يكون لصاحب الشأن مصلحة في تقديمه أي ان يكون القرار الإداري المتظلم منه مؤثراً في مصلحة الطاعن، وان يقدم التظلم الى الجهة الإدارية المختصة وهي اما ان تكون الجهة التي قامت بإصداره او جهتها الرئاسية، واخيراً لابد من تقديم التظلم خلال المدة المحددة بموجب القانون لأن عدم التقيد بهذه المدة يؤدي الى انتفاء تحقق الغاية التي شرعت من اجلها (74) .

____________

1- د. مازن ليلو راضي ، اصول القضاء الاداري ، دار نيبور للطباعة والنشر ط 1، 2016،  ص 264.

2- د. أحمد أبو الوفاء المرافعات المدنية والتجارية، ط 12 سمنشأة المعارف، الاسكندرية، من دون تاريخ نشر،  ص 105

3- د. ماجد راغب الحلو، الدعاوى الادارية، دار الجامعة الجديدة، الاسكندرية، 2015 ، ص 67.

4- عبد الرحمن العلام ، قواعد المرافعات العراقي ، ج 1، مطبعة شفيق، بغداد، 1961، ص 22، د. عباس العبودي، شرح أحكام قانون المرافعات المدنية، ط 1 ، دار السنهوري، بيروت، 2016 ص 232

5-  د. احمد ابو الوفا المرافعات المدنية والتجارية، مصدر سابق ، ص 105

6- د. اسلام احسان ، نظرية البطلان في المرافعات الادارية ، منشأة المعارف الاسكندرية، 2015، ص 235.

7- د. سامي جمال الدين دعوى الغاء القرارت الإدارية مؤسسة حورس الدولية، الاسكندرية 2015 ، ص 82.

8- مازن ليلو راضي، موسوعة القضاء الإداري، ط 1 ، المؤسسة الحديثة للكتاب، لبنان، 2016 ،ص 169.

9-  ينظر : 214 .CE, ASS, 13 Mai 1949, Bourgoin, R اشارت اليه .. شادية ابراهيم المحروقي، الاجراءات في الدعوى الادارية دار الجامعة الجديدة ، الاسكندرية، 2005 ، ص 118

10-  ينظر: 281 .CE, 26 Mars 1976, Assoc. S.O.S. PARIS, R. P اشارت اليه د. شادية ابراهيم المحروقي ، مصدر سابق، ص 119

11- ينظر: المادة (3) من قانون المرافعات في المواد المدنية والتجارية المصري رقم (13) لسنة 1968 المعدل.

12- ينظر: المادة (12) من قانون مجلس الدولة المصري رقم (47) لسنة 1972 المعدل.

13- ينظر : حكم المحكمة الإدارية العليا في مصر، الطعن رقم (249) لسنة 35ق ، في 1993/5/16، موسوعة  الأحكام القضائية، مصدر سابق، ج 3، بند رقم (2693) ، ص 1427 .

14-  ينظر: المادة (6) من قانون المرافعات المدنية العراقي رقم (83) لسنة 1969 المعدل.

15-  ينظر : الفقرة ( رابعا) من المادة رقم (7) من قانون التعديل الخامس لقانون مجلس الدولة العراقي رقم (65) (65) لسنة 1979 المعدل.

16-  د. شادية ابراهيم المحروقي، الاجراءات في الدعوى الادارية دار الجامعة الجديدة ، الاسكندرية، 2005 ، ص131.

17- د. مازن ليلو راضي ، اصول القضاء الاداري ، دار نيبور للطباعة والنشر ط 1، 2016، ص 267.

18-  د اسلام احسان، مصدر سابق، ص 244.

19-  د. غازي فيصل ،مهدي د. عدنان عاجل عبيد القضاء الاداري ،ط 2 ، مؤسسة النبراس للطباعة والنشر والتوزيع، النجف الاشرف، 2013 ،  ص173.

20- د محمد احمد إبراهيم المسلماني، مصدر سابق، ص377.

21- ينظر : حكم محكمة القضاء الاداري في مصر، مجموعة احكام المحكمة الادارية العليا - السنة الرابعة – بند رقم (41)، ص 156 ، اشار اليه د. ماجد راغب الحلو ، القضاء الاداري، 2004، ص 298.

22- د اسلام احسان، مصدر سابق، ص 248

23-  د. سليمان محمد الطماوي ، القضاء الاداري قضاء الالغاء ، دار الفكر العربي، القاهرة ، من دون سنة نشر ، ص 446

24-  د. مازن ليلو راضي ، موسوعة القضاء الاداري ، مصدر سابق ، ص 172

25-  د. ماجد راغب الحلو، الدعاوى الادارية، دار الجامعة الجديدة، الاسكندرية، 2015 ، ص 73

26- د محمد احمد إبراهيم المسلماني، الوسيط في القضاء الإداري، دار الفكر الجامعي، الإسكندرية، ط 1، 2016 ص 381.

27- د. غازي فيصل مهدي، مصدر سابق، ص 174.

28-  د. سامي جمال الدين إجراءات المنازعة الإدارية في دعوى إلغاء القرارات الإدارية، منشأة المعارف، الإسكندرية، 2005 ، ص 100.

29- د. ماجد راغب الحلو، الدعاوى الادارية، دار الجامعة الجديدة، الاسكندرية، 2015 ، ص 73.

30- د محمد احمد إبراهيم المسلماني مصدر سابق، ص377

31-  ينظر : حكم المحكمة الإدارية العليا في مصر، الطعن رقم (1268) لسنة 46ق ، في 2006/6/3، موسوعة الأحكام القضائية، مصدر سابق، ج 1، بند رقم (918) ، ، ص 467

32-  ينظر : حكم المحكمة الإدارية العليا في مصر، الطعن رقم (11992) لسنة 47 ، في 2006/5/27، موسوعة الأحكام القضائية، مصدر سابق، ج 3، بند رقم (2706) ، ص 1432.

33-  د. غازي فيصل مهدي، مصدر سابق، ص 174.

34- ينظر: قرار الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة في العراق بصفتها التمييزية رقم (51/ انظباط/تمييز / 2008) الصادر في 2008/2/21، قرارات وفتاوی مجلس شورى الدولة لعام 2008.

35-  ينظر : المادة رقم (5) من الدستور العراقي لعام 2005.

36- د. رأفت فودة ، اصول وفلسفة قضاء الالغاء، دار النهضة العربية، القاهرة، 2011، ص 386.

37- د محمد احمد إبراهيم المسلماني، مصدر سابق، ص 371

38-  د. أحمد أبو الوفاء المرافعات المدنية والتجارية، ط 12 سمنشأة المعارف، الاسكندرية، من دون تاريخ نشر، ص 117.

39- د. اسلام احسان، مصدر سابق، ص 260.

40-  ينظر: حكم المحكمة الإدارية العليا في مصر، الطعن رقم (1071) لسنة 9ق، في 1966/1/29، موسوعة الأحكام القضائية، مصدر سابق، ج 3، بند رقم (2720) ، ص 1439

41-  د محمد احمد إبراهيم المسلماني مصدر سابق، ص372

42- ينظر: نص المادة رقم (491) من القانون المدني الفرنسي.

43- ينظر : حكم مجلس الدولة الفرنسي CE, 10 JUIN 1959, dme poutol, R, P355 ، اشارت اليه د. شادية ابراهيم المحروقي ، مصدر سابق ، ص 100.

44- ينظر : حكم مجلس الدولة الفرنسي ، 1986 ,CE, Ass, 15 Mai, 1981, Maurice, Aj ، اشارت اليه د. شادية ابراهيم المحروقي، المصدر السابق ، ص 100.

45-  د . انور احمد ،رسلان، مصدر سابق، ص 421.

46-  د. سامي جمال الدين ، دعوى الغاء القرارت الادارية، مصدر سابق، ص 80.

47-  ينظر : حكم المحكمة الإدارية العليا في مصر، الطعن رقم (613) لسنة 15ق، في 1973/4/21، موسوعة

الأحكام القضائية، مصدر سابق، ج 3، بند رقم (2732) ، ص 1445

48-  ينظر: المادة (3) من قانون المرافعات المدنية العراقي رقم (83) لسنة 1969 المعدل

49- ضياء شيت خطاب ، شرح قانون المرافعات المدنية والتجارية العراقي ، مطبعة العاني، بغداد، 1967، ص 32، د. عباس العبودي، مصدر سابق، ص 229.

50- ينظر: الفقرة رقم (1) من المادة (46) من القانون المدني العراقي رقم (40) لسنة 1951 المعدل.

51-  ينظر: المادة (106) من القانون المدني العراقي رقم (40) لسنة 1951 المعدل.

52-  ينظر: CE, 26 Mai 1989, synd, de la chamber de commerce de Nante اشارت اليه د. شادية ابراهيم المحروقي ، مصدر سابق ، ص 104.

53-  د. شادية ابراهيم المحروقي، المصدر السابق ، ص 104 و 105.

54-  لقد جاء في نص المادة (52) من القانون المدني المصري لعام 1949 الاشخاص الاعتبارية هي: 1- الدولة وكذلك المديريات (المحافظات) والمدن والقرى بالشروط التي يحددها القانون والادارات والمصالح وغيرها المنشأت العامة التي يمنحها القانون شخصية اعتبارية - الهيئات والطوائف الدينية التي تعترف لها الدولة  بشخصية اعتبارية3 - الاوقاف 4- الشركات التجارية والمدنية. 5- الجمعيات والمؤسسات... 6- كل مجموعة من الاشخاص الاعتبارية تثبت لها الشخصية الاعتبارية.

55- جاء في نص المادة (47) من القانون المدني العراقي رقم (40) لسنة 1951 المعدل الاشخاص المعنوية هي: ا الدولة. ب- الادارات والمنشات العامة التي يمنحها القانون شخصية معنوية مستقلة عن شخصية الدولة بالشروط التي يحددها . ج - الألوية والبلديات والقرى التي يمنحها القانون شخصية معنوية بالشروط التي يحددها. د الطوائف الدينية التي يمنحها القانون شخصية معنوية بالشروط التي يحددها هـ - الاوقاف و الشركات التجارية والمدنية الا ما استثني منها بنص في القانون ز - الجمعيات المؤسسة وفقا للأحكام المقررة في القانون. ح كل مجموعة من الاشخاص او الاموال يمنحها القانون شخصية معنوية.

56-  ينظر: المادة رقم ( 48 ) من القانون المدني العراقي رقم (40) لسنة 1951 المعدل.

57-  ينظر حكم محكمة التمييز الاتحادية ، العدد /199 / موسعة مدنية / 2012 في 2012/11/21 اشار اليه القاضي سلمان عبيد الزبيدي المختار من قرارات محكمة التمييز الاتحادية مكتبة القانون والقضاء، 2015، ص88

58-  د. مازن ليلو راضي موسوعة القضاء الاداري ، مصدر سابق ، ص 176.

59- د. ماجد راغب الحلو، القضاء الإداري، منشأة المعارف، الإسكندرية، 2004،  ص 318

60-  د. غازي فيصل مهدي، مصدر سابق، ص 160.

61-  صعب ناجي عبود الدفوع الشكلية امام القضاء الاداري في العراق، اطروحة دكتوراه مقدمة الى كلية القانون بجامعة بغداد، 2005   ص 69.

62- د. اسلام احسان، مصدر سابق، ص 298

63-  د. ماجد راغب الحلو، الدعاوى الادارية، مصدر سابق، ص 94

64- د. عبد العزيز عبد المنعم خليفة أصول إجراءات الإثبات في الخصومة الإدارية، منشاة المعارف، الإسكندرية، 2016 ص 254.

65- د. طعيمة الجرف، شروط قبول الدعوى في منازعات القانون الإداري، ط 1 مكتبة القاهرة الحديثة، القاهرة، من دون تاریخ نشر  ص 254.

66-  صعب ناجي عبود، مصدر سابق، ص 78

67-  ينظر: الفقرة (ب) من المادة (12) من قانون مجلس الدولة المصري رقم (47) لسنة 1972 المعدل.

68-  ينظر: الفقرة (ثالثا) و (رابعا) و ( تاسعا ) من المادة (10) من قانون مجلس الدولة المصري رقم (47) لسنة 1972 المعدل.

69- نصت المادة رقم (10) من قانون مجلس الدولة المصري على تختص محاكم مجلس الدولة دون غيرها بالفصل في المسائل الاتية: ... ثالثا : الطلبات التي يقدمها ذوو الشأن بالطعن في القرارت الادارية النهائية الصادرة بالتعيين في الوظائف العامة او الترقية او بمنح العلاوات رابعا الطلبات التي يقدمها الموظفون العموميون بإلغاء القرارت الادارية الصادرة بإحالتهم الى المعاش او الاستيداع او فصلهم بغير طريق التأديبي.... تاسعا: الطلبات التي يقدمها الموظفون العموميون بإلغاء القرارت النهائية للسلطات التأديبية. فجميع هذه الدعاوى لا تقام الا بعد تقديم التظلم استنادا الى نص الفقرة (ب) من المادة (12) من القانون اتفا.

70- ينظر: حكم المحكمة الإدارية العليا في مصر، الطعن رقم (1) لسنة 11ق، في 1969/3/8، موسوعة الأحكام القضائية، مصدر سابق، ج 3، بند رقم (3293) ، ، ص 1690

71- د. اسلام احسان، مصدر سابق، ص 300.

72- د. غازي فيصل مهدي، مصدر سابق، ص 162.

73-  ينظر قرار محكمة القضاء الاداري في العراق رقم (13/قضاء اداري / 2007) في 2007/4/8، الذي جاء فيه " لدى التدقيق والمداولة وجد ان المدعي قد أقام دعواه بتاريخ 2007/3/13 دون ان يتقدم بالتظلم الذي اوجبته الفقرة (و) من البند (ثانياً) من المادة (7) من قانون مجلس شورى الدولة رقم (65) لسنة 1979 مما يجعل قبول طعنه متعذرا بموجب احكام القانون لكونه قد خالف الشكلية التي استلزمها القانون عليه قرر رد دعوى المدعي ... .

74- للمزيد ينظر: صعب ناجي عبود، مصدر سابق، ص 74 وما بعدها.