يعتبر رؤساء الوحدات الادارية الاقليمية ممثلين عن الادارة المركزية في وحداتهم وهم كل من (( المحافظ – القائممقام – مدير الناحية )) وان تشابهوا في شروط التعيين الا انهم يختلفون بعض الشيء في اجراءات التعيين وكما سنبين ذلك  :

1.المحافظ :

يتسم منصب المحافظ بصفة سياسية واضحة كونه يمثل رئيس الجمهورية في المحافظة ، فهو بذلك ممثل الحكومة المركزية في المحافظة وينفذ سياستها العامة ويلتزم بتوجيهاتها (1)، بمعنى ذلك يمكن القول الا ان المحافظ هو موظف من الدرجة الخاصة (2). فضلا عن تمثيله رئيس الدولة في وحدته الادارية في الاعياد والمناسبات (3) . ونظرا لأهمية مركز المحافظ ووظيفته فان السلطة العليا في الدول هي التي تتدخل في تعيينه ، وبصفة عامة هناك اجراءات عدة تتخذ عند تعيين المحافظ منها الانتقاء ثم صدور قرار ( مرسوم جمهوري ) وصولا الى اداء اليمين بعد التعيين وقبل مباشرة العمل . وينتقى المحافظ بنظام خاص  كما نصت المادة ( 16 ) من قانون ادارة الالوية الملغى  رقم 58 لسنة 1927 (( ينتقى المتصرفون والقائمقامون والمديرون ويرفعون ويعاقبون بموجب نظام خاص ))(4). وعلى اساس ذلك تم اصدار القرار رقم 62 لسنة 1946 باسم (( نظام انتقاء الموظفين الاداريين )) والتي اكدت المادة ( 5 ) منه بانه ينتقى المتصرفون من الاكفاء من(5).

أ- القائممقاميين من الدرجة الاولى من الصنف الثاني ، وعند عدم وجود كفء منهم يجوز تعيين الاكفاء من متخرجي المدارس العالية بشرط مضي خمس عشرة سنة على الاقل على تخرجهم ، او شغلو وظيفة في الدولة لا تقل درجتها على الثالثة من الصنف الاول ، او سبق تسلمهم منصب وزير.

ب- الموظفين من الصنف الاول ممن لهم خبرة ادارية .

ج- من سبق لهم ان شغلوا وظيفة متصرف .

وبعد انتقاء المتصرف من تلك الوظائف لابد من اصدار قرار بذلك الامر ولابد ان يكون باراده ملكية كما جاءت به المادة ( 10 ) من قانون إدارة الالوية الملغى  والتي نصت (( يعين المتصرفون او يحولون بارادة ملكية تصدر بناء على اقتراح وزير الداخلية وموافقة مجلس الوزراء ))(6). اما في العهد الجمهوري   في اذار 1959 فقد ادخل تعديل مهم على قانون ادارة الالويه الملغى رقم 16 لسنة 1945وبموجب هذا التعديل حلت جميع مجالس الالوية العامة التي شكلت وفقاً لهذا القانون  واعيد تشكيل هذه المجالس واسلوب التعيين أي ان هذا العهد استخدم اسلوب الادارة المركزية والغى اللامركزية الادارية واصبح رئيس الوحدة الادارية يعين من قبل السلطة المركزية (7). وبصدور  دستور 29 نيسان 1964 اعتمد ايضاً اسلوب الادارة المركزية فيما يخص تعيين رئيس الوحدة الادارية . وبصدور قانون المحافظات رقم ( 159 ) لسنة 1969 بقيت نفس الاجراءات السابقة فيما يتعلق بانتقاء المحافظين وفقاً لنظام انتقاء الموظفين الاداريين الا ان امر التعيين هنا يكون بمرسوم جمهوري كما نصت المادة ( 13 ) من  قانون المحافظات (( يعين المحافظ ويرفع وينقل بمرسوم جمهوري يصدر بناء على اقتراح الوزير وموافقة مجلس الوزراء وتكون وظيفته من الدرجة الخاصة ))(8) . وقد اختلف الامر بعد صدور قانون المحافظات في اجراءات التعيين فبعد صدور المرسوم الجمهوري في تعيين المحافظ فيجب عليه قبل ان يباشر في عمله ان يؤدي اليمين امام رئيس الجمهورية وبحضور وزير الداخلية واليمين هو : (( اقسم بالله العظيم ان احافظ مخلصا على النظام الجمهوري وان اصون سلامة الوطن ووحدته ومصالح الشعب ومكاسب الثورة وان احترم الدستور ))(9) .  وقد عدل هذا القسم عدة مرات كان اخرها بموجب قرار مجلس قيادة الثورة المنحل رقم 99 في 6/6/2001 واصبح ( اقسم بالله العظيم ان احافظ مخلصاً على شرف المسؤوليه وان اكون صادقاً واميناً وان اصون سلامة العراق ووحدته ومصالح الشعب ومكاسب الثورة وان اطبق القوانيين ) (10) . وبعد اكمال تلك الاجراءات الرسمية اصبح المحافظ يتمتع بجميع الصلاحيات التي يخولها له القانون في ممارسة اختصاصاته الادارية والسياسية والمالية والاقتصادية كافة والتي سنتطرق اليها لاحقا ويخضع لفترة تجربة امدها   (6) اشهر وبعدها اما ان يثبت محافظاً او لا يثبت .

2.القائمقام :

هو اكبر موظف تنفيذي في القضاء يتبع الادارة المركزية وعليه تنفيذ القوانين والانظمة والتعليمات الصادرة من الوزراء والمحافظ(11) ، وكذلك يرأس القضاء ويتمتع بالصفة التي يتمتع بها المحافظ في المحافظة في نطاق وحدته الادارية ( القضاء ) (12) . وهناك اجراءات معينة تتخذ من قبل السلطة المركزية لتعيين القائممقام وهذه الاجراءات لا تختلف من حيث الترتيب عن اجراءات تعيين المحافظ فقبل كل شيء لابد من انتقاء الشخص المناسب لهذا المنصب ووفقا لضوابط محدد بقانون كما نصت المادة ( 16 ) من قانون ادارة الالوية الملغى رقم 58 (( ينتقى المتصرفون والقائممقامون والمديرون ويرفعون ويعاقبون بموجب نظام
خاص ))(13)، وعلى اساس ذلك صدر نظام رقم 62 لسنة 1946 والمعدل بنظام رقم ( 17 ) لسنة 1951 والذي اكدت المادة ( 4 ) منه على ان ينتقي القائممقام من الاكفاء من :

أ- مدراء النواحي من الدرجة الاولى من الصنف الثالث .

ب-الموظفين من إحدى درجات الصنف الثاني من قانون الخدمة المدنية .

ج-الاكفاء من المتخرجين من المدارس العالية عند عدم وجود كفء من مدراء النواحي بشرط مضي ست سنوات ( على الاقل ) على تخرجهم .

د- من سبق لهم ان شغلوا وظيفة قائممقام .(14)

ولا يعين القائممقام من بين الاشخاص المذكورين اعلاه الا بعد اجتياز فحص في المواضيع التالية (15):

أ- تاريخ العراق والبلاد العربية المجاورة .

ب- جغرافية العراق والبلاد العربية المجاورة .

ج- معلومات عامة عن ادارة العراق واحواله الاقتصادية والاجتماعية .

د- معلومات عامة عن القوانين العراقية الادارية والمالية والجزائية .

الا انه يستثنى من هذا الفحص كل من (16):

1- متخرجو المدارس العالية .

2- الذين سبق ان نجحوا في فحص بمقتضى هذا النظام .

3- الذين سبق ان شغلوا الوظيفة التي يطلبون التعيين فيها .

4- مدراء النواحي من الدرجة الاولى من الصنف الثالث لغرض تعيينهم الى القائممقامية .

ويعين القائممقام بعد انتقائه على الوجه المبين اعلاه بارادة ملكية تصدر بناء على اقتراح وزير الداخلية كما نصت المادة ( 11 ) من قانون ادارة الالوية ((  يعين القائممقامون او يخولون بارادة ملكية تصدر بناء على اقتراح وزير الداخلية ))(17). وباعلان النظام الجمهوري في العراق عام 1958 وصدور قانون المحافظات عام 1969 بقيت اجراءات تعيين القائممقام على ما هي عليه فيما يتعلق بالانتقاء وصدور مرسوم جمهوري كما نصت المادة ( 13 ) من قانون المحافظات (( يعين ... القائممقام .... بمرسوم جمهوري يصدر بناء على اقتراح الوزير ))(18) . ولكن الاختلاف كان في اضافة اجراءات اليمين الدستوري امام وزير الداخلية كما حددته المادة ( 16 ) من قانون المحافظات (( اقسم بالله العظيم ان احافظ مخلصا على النظام الجمهوري وان اصون سلامة الوطن ووحدته ومصالح الشعب ومكاسب الثورة وان احترم الدستور ))(19) وقد جرت عدة تعديلات على هذا القسم(20). ويكون عادة هذا الاجراء بعد صدور المرسوم الجمهوري بتعيينه وقبل مباشرة عمله ويخضع ايضا لفترة تجربة امدها (6) اشهر بعدها اما ان يثبت قائممقاماً او لا يثبت .

3.مدير الناحية :

هو اكبر موظف تنفيذي في الناحية وعليه تنفيذ القوانين والانظمة والتعليمات والاوامر الصادرة من رؤساءه كل حسب اختصاصه (21) واول اجراءات تعيين مدراء النواحي هي انتقاؤهم ويكون ذلك بموجب نظام انتقاء الموظفين الاداريين رقم 62 لسنة 1946 والمعدل بنظام رقم ( 17 ) لسنة 1951 والذي استند بالاساس على قانون إدارة الالوية رقم 58 لسنة 1927 فقد حدد ذلك النظام بانه يتم انتقاء مدراء النواحي من (22) .

أ-متخرجي كلية الحقوق العراقية ، او اية مدرسة عالية اخرى .

ب-الاكفاء من موظفي احدى درجات الصنف الثالث من قانون الخدمة المدنية

ج- من سبق ان شغلوا وظيفة مدير ناحية .

ولا يعين الا من اجتاز الفحص الذي سبق بيان مواضعه عند البحث عن القائممقام وهي مواضع تتعلق بجغرافية العراق والدول المجاورة له وبعض القوانين الادارية المتبعة في العراق ومعلومات عامة ولكن بصورة مبسطة من تلك التي توجه لمن يراد انتقاؤه لوظيفة القائممقام ويستثنى من هذا الفحص متخرج المدارس العالية والذي سبق ان نجح في الفحص بمقتضى هذا النظام او من سبق له ان شغل وظيفة مدير ناحية (23) .وبعد عملية الانتقاء يصدر قرار من وزير الداخلية بتعيين مدير الناحية كما نصت المادة ( 12 ) من قانون ادارة الالوية (( يعين وزير الداخلية مديري النواحي  ))(24) ، ولكن بصدور قانون المحافظات اصبح امر تعيين مدير ناحية بمرسوم جمهوري وباقتراح وزير الداخلية كما جاءت به المادة ( 13 ) من قانون المحافظات (( يعين ... مدير الناحية بمرسوم جمهوري يصدر بناء على اقتراح الوزير ))(25) كما اضيف اجراء اخر هو اداء اليمين امام وزير الداخلية والذي نصه : (( اقسم بالله العظيم ان احافظ مخلصا على النظام الجمهوري وان اصون سلامة الوطن ووحدته ومصالح الشعب ومكاسب الثورة وان احترم الدستور ))(26) وقد جرت عدة تعديلات على هذا القسم (27). ويكون هذا الاجراء بعد التعيين وقبل مباشرة مهام عمله ويخضع لفترة تجربة امدها ستة اشهر وبعدها اما ان يثبت مدير ناحية او لا يثبت . ومن كل ما سبق يمكن القول في امر تعيين اي رئيس وحدة ادارية سواء أكان (( محافظاً ام قائممقاماً او مدير ناحية ))  وبالرغم من صدور مجموعة انظمة تحدد كيفية انتقاء الموظفين الاداريين والذي يشترط حصوله على بعض المؤهلات بقى الأمر مقتصر بارادة السلطة المركزية وبخاصة رئيس الجمهورية ، فغالبا ما كان يتم اختيار رؤساء تلك الوحدات وبخاصة منصب المحافظ بغض النظر عن المؤهلات الخاصة او اقدمية معينة في السلك الاداري وانما يتم اختيارهم من ضباط الجيش ذوي المناصب العليا ، وهذا الاجراء ادى الى ارباك العمل الاداري بسبب اشغال هذه المناصب الادارية من قبل اناس غير مختصين وبعد احتلال العراق وبصدور امر سلطة الائتلاف المؤقت رقم 71 لسنة 2001 اصبح رئيس الوحدة الادارية يتولى المنصب بالانتخاب لا بالتعيين مما ادى ذلك الى اضعاف هيبة هذا المنصب المهم كونه اصبح عرضه للتغيير المستمر مما ادى الى ارباك العمل القانوني والاداري في الوحدة الادارية بسبب تنصيب اناس غير مختصين   . وبعد احتلال العراق لم يتم الاكتفاء بانهيار النظام السياسي بل تم انهيار الدولة بكاملها حيث انهار النظام القضائي والاداري والقانوني والرقابي ، واخذ ينظر الى منصب رئيس الوحدة الادارية على انه منصب سياسي مع انه منصب اداري وواجب وظيفي  ، وعلى اساس ذلك تم استبعاد اغلبية رؤساء الوحدات الادارية وهذا الاستبعاد اعتمد على مبررات سياسية وعلى اساس انهم موالون للنظام السياسي السابق وتم تنصيب رؤساء وحدات ادارية جدد وعلى اعتبار سياسي ايضاً وهو انهم موالون للنظام السياسي الجديد اذن استبعاد رؤساء الوحدات الادارية وتنصيب غيرهم تم بناءً على اعتبارات سياسية وليس على اعتبارات قانونية وادارية صحيحة مما ادى ذلك الى ارباك العمل القانوني والاداري في الوحدة الادارية . وترتب على ذلك الاستهانة بمنصب رئيس الوحدة الادارية ، وهذه الاستهانة أدت وكنتيجة طبيعية الى الاستهانة بالقوانين ، والتعليمات ، والأوامر مما أدى ذلك الى الاستهانة بالدولة واصابة النظام القانوني والاداري الجديد بمقتل . ومما زاد الطين بلة هو صدور أمر سلطة الائتلاف المرقم 71 الصادر عن سلطة الاحتلال الممثلة بالمدير الاداري لما يسمى سلطة الائتلاف المؤقتة (بول بريمر) والذي جعل جميع المناصب الادارية في الوحدة الادارية تقلد بالانتخاب لا بالتعيين ، وكان تبرير ذلك هو ارساء قواعد الديمقراطية ، علماً ان الديمقراطية تفترض عدم التعارض مع القوانين والتعليمات والاوامر لذلك أقر النظام السياسي الجديد اللامركزية الادارية على حساب المركزية الادارية ولم يكن ذلك على اساس علمي صحيح بل تم على اعتبارات سياسية وتسييس العمل الاداري يؤدي الى نتائج وخيمة الا وهي الاضرار بالمصالح الوطنية وسوء تقديم الخدمات للمواطنين وهذ الاسلوب الاداري الجديد له سلبيات كثيرة متمثلة بما يلي :

1- سوء اختيار معظم اعضاء المجالس المحلية فتم التركيز على الجانب العشائري والقبلي أكثر من الجانب العلمي والتنظيمي الصحيح .

2- اغلب المجالس المحلية في العراق تم تعيينها لا انتخابها من قبل مواطني الوحدة الادارية وان حدثت انتخابات فانها صورية .

3- استبعاد ذوي الشهادات والتحصيلات العلمية ادى الى اضطراب المجالس المحلية وجعلها تدور في حلقة مفرغة .

4- اضعاف هيبة السلطة المركزية وذلك بسبب عرض جميع المناصب الادارية في الوحدة الادارية للانتخاب وهذا غير صحيح ، فهناك مناصب مهمة يجب ان يستمر العمل بأسلوب التعيين المركزي حفاظاًُ على هيبة السلطة المركزية وحفاظاً على الكفاءة العلمية التخصصية ، ومن هذه المناصب:

(أ) منصب رئيس الوحدة الادارية           (ب) مدير الكهرباء  

(ج) مدير الصحة                          (د) مدير الاتصالات

(هـ)مدير البلدية

5- ثلم وحدة الدولة السياسية فتصبح دويلات داخل دولة لتتحول الى دولة فدرالية .

6- انهاء دور الرقابة المركزية (الممثلة برقابة رئيس الوحدة الادارية) على الادارة اللامركزية (المتمثلة بالمجالس المحلية) .

7- تغليب المصلحة المحلية بل الشخصية على المصلحة الوطنية ، محاولة لارضاء الناخبين في الوحدة الادارية .

8- عدم صدور تعليمات صريحة (نظام داخلي يحدد آلية عمل المجالس المحلية وكيفية الانتخابات وما هي حقوق وواجبات هذه المجالس ) الأمر الذي أدى الى كثرة الاجتهاد الخاطئ ، فكل اجتهاد لا ينبني على اساس علمي وقانوني واداري يكون اجتهاداً خاطئاً ، لذلك ارى ان يأخذ المشرع العراقي في هذا الظرف الحرج بأسلوب المركزية الادارية ، وذلك للأسباب التالية:-

(1) تقوية السلطة المركزية حيث ان العراق بحاجة ماسة الى تقوية هذه السلطة من أجل ضمان سيادة القانون واستتباب الأمن والنظام .

(2) عجز الموارد المالية الذاتية لسلطات الحكم المحلي(28) .

(3) عدم ملاءمة الظروف والبنيان القانوني للمجالس المحلية الحالية مع الظروف العصيبة التي يعيشها قطرنا العراقي .

______________________ 

[1]- انظر : د. علي محمد بدير واخرون : مصدر سابق ، ص205.

2- انظر : د. ماهر صالح الجبوري : مصدر سابق ، ص57.

3- انظر : د. علي محمد بدير واخرون : مصدر سابق ، ص164.

4- انظر : قانون ادارة الالوية الملغى  رقم 58 لسنة 1927 ، المادة ( 16 )،مصدر سابق .

5-انظر : نظام انتقاء الموظفين الإداريين رقم 62 لسنة 1946 المادة (5) .

6- انظر : قانون ادارة الالوية الملغى رقم 16 لسنة 1945 المادة ( 10 ) .

7- د. منذر الشاوي-  القانون الدستوري – نظرية الدولة – منشورات مركز البحوث القانونية – بغداد -1981،ص240

8- انظر : قانون المحافظات المعدل  رقم 159 لسنة 1969 المادة ( 13 ) .

9 - قانون المحافظات المعدل ، المصدر السابق ، م/ 16.

10- قرار مجلس قيادة الثورة المنحل رقم 99 لسنة 2001 .

1[1]- انظر : د. ماهر صالح علاوي الجبوري : مصدر سابق ،ص75.

2[1]- انظر : د. علي محمد بدير واخرون : مصدر سابق ،ص165.

3[1]- انظر : قانون ادارة الالوية  الملغى رقم 58 لسنة 1927 المادة (16)،مصدر سابق.

4[1]- انظر : نظام انتقاء الموظفين الاداريين الملغى  رقم 62 لسنة 1946 المادة (4).

5[1]- نظام انتقاء الموظفين الاداريين الملغى رقم  62 لسنة 1946 المادة 7

6[1]- المصدر نفسه المادة 7.

7[1]- قانون ادارة الالوية الملغى  رقم 58 لسنة 1927 المادة ( 11 ).

8[1]-قانون المحافظات. المعدل رقم 159 لسنة 1969 المادة ( 13 ).

9[1]- انظر : قانون المحافظات المعدل رقم 159 لسنة 1969 المادة ( 16 ).

20 - قرار مجلس الثورة المنحل رقم 99 لسنة 2001 ، مصدر سابق .

[1]2- انظر : د. ماهر صالح علاوي الجبوري ، مصدر سابق ،ص57.

22- انظر : نظام انتفاء الموظفين الاداريين رقم 62 لسنة 1946 المادة (3) ( الملغى ).

23- المصدر نفسه ،وللمزيد انظر : د. حسين الرحال وعبد المجيد كمونة، مصدر سابق ،ص187.

24- انظر : قانون ادارة الالوية الملغى  رقم 58 لسنة 1927 المادة ( 12 ).

25- انظر : قانون المحافظات رقم 159لسنة 1969 المادة ( 13 ).

26- انظر : من قانون المحافظات رقم 159 لسنة1969، المادة ( 16 ).

27- قرار مجلس قيادة الثورة المنحل رقم 99 لسنة 2001 مصدر سابق .

28-  د. محمد نور الدين عبد الرزاق : نظرية الحكم المحلي وتطبيقاتها في دول العالم المعاصر ، بغداد ، مكتبة وزارة العدل ، 1975 ، ص74 .